财税改革或是三中全会关键之一2023年中央经济工作会议、2024年政府工作报告均提出“要谋划新一轮财税体制改革”。上一轮财税体制改革可以追溯至十八届三中全会，包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等三个方面，从后续政策落地情况来看，大多数改革要求得到了较好的落实，比如推行“营改增”、增值税税率下调，环境保护税法、资源税法通过实行等，但也有部分改革要求仍待进一步推进，比如完善地方税体系、逐步提高直接税比重，加快房地产税立法并适时推进改革等。本次三中全会以进一步全面深化改革、推进中国式现代化为主题，或对新一轮财税体制改革的方向做出指引。本篇报告作为“财税改革与二次分配系列”的第一篇，我们从国际视角出发，对比中美日三国，分析未来财税改革的潜在脉络。

中美日的财政预算结构有何不同

我国的政府预算体系涉及“四本账”，税收收入以流转税为主。从收入构成来看，税收收入约占我国一般公共预算收入的84%，其中国内增值税（38%）、企业所得税（23%）、国内消费税（9%）、个人所得税（8%）等四大税种又约占全部税收的八成。从央地关系来看，四大税种中，消费税为中央独享税，企业及个人所得税中央约占60%，国内增值税则为央地五五分成。

美国的政府预算只有一本账，税收收入以直接税为主。从收入构成来看，税收收入（不含社保税）约占美国经常性收入70%，其中个人所得税（52%）、财产税（13%）、销售税（11%）、企业所得税（11%）、消费税（6%）合计占税收总收入的94%。从央地关系来看，个人、企业所得税主要由中央收取，而消费税主要由地方收取，销售税、财产税则全部由地方征收。

日本的政府预算可以分为三大类，税收收入以直接税为主。从收入构成来看，租税收入（50%）、债务收入（21%）是日本一般会计的主要收入来源，其中税收主要由个人所得税（27%，2024年预算口径，下同）、法人所得税（24%）、广义消费税（35%）、资产税（14%）等构成。从央地关系来看，法人、个人所得税以及消费税主要由中央收取，地方则主要征收资产税。

未来财税改革的可能方向有哪些

通过分析我国的财政现状以及中美日政府预算结构，未来我国的财税改革或聚焦以下三点：

1）完善政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。2023年末我国显性政府杠杆率水平已达56%，2024年末或将突破60%，面对60%的国际警戒线约束，未来我国政府杠杆率将何去何从，成为市场关注重点。对比美国、日本，其政府杠杆率较早便已突破60%，且从央地结构来看，我国的中央政府杠杆率仅有24%，远低于美国、日本的120%、224%，而我国地方政府杠杆率水平相对较高，考虑隐债后或将达到83%左右，美国、日本则仅有14%、26%。

2）在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构。近年来由于减税降费的实行，2023年我国税收/GDP的比值下降至15%左右，低于美、日水平，但考虑卖地收入后，该比值上升至20%左右，与美、日水平已基本相当，整体来看我国宏观税负水平其实不低，但目前我国面临着卖地收入下滑、税收增速放缓的现状，如何在保持宏观税负基本稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构或是未来财税改革的重点方向之一。

3）进一步理顺中央和地方的收入、支出划分。近年来受房地产市场调整影响，地方财政面临收入下滑的问题，但地方政府仍是主要支出主体，且面临较大的债务付息压力，或需进一步理顺央地财权、事权之间的关系。化解地方财政困境，或有开源、节流两个方向。开源，即拓宽收入来源，包括：①在现行税制基础上，调整央地分配比例。营改增之前，营业税属于地方税种，增值税则按照75:25进行央地分配，营改增之后，实施增值税五五分享改革。当下地方卖地收入下滑，流转税中还有可能进行央地分配调整的是消费税，《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》也提出要将消费税“稳步下划地方”，而参考美日经验，消费税均有部分分配给地方。②完善地方税收体系、提高直接税比重。目前我国直接税比重仍低于美国、日本，主要是财产税收入占比较少，财产税则是美国、日本地方政府的主要税收来源。此外，扩大所得税综合征收范围亦是提高直接税比重的方式之一。节流，即减少财政支出，包括：①进一步完善过紧日子制度机制，严格控制一般性支出，强化“三公”经费管理。②减少并规范中央与地方共同财政事权，逐步将基本公共服务方面的支出确定或上划为中央的财政事权，将一些可由市场调节或社会提供的事务交由市场完成。考虑到目前中央对地方转移支付的规模已与中央本级收入基本相当，未来若中央财权下划至地方，而中央事权责任又相应增加，中央或需要进一步增加发债规模。

风险提示

1、政策改革力度不及预期；2、改革方向与预期有偏差。