财税体制改革研究之二
今年6月审计署及2023年工作报告均再度提及要谋划新一轮财税体制改革，而在地方政府收入回落、国内消费偏弱的背景下，市场尤其关注消费税改革。本文结合国际经验，简要从必要性和可行性的角度分析消费税改革的可能方向。
1.中国消费税征收现状
根据财政部数据，2023年我国消费税收入总额为1.6万亿人民币，约占全国税收收入的8.9%、名义GDP的1.3%，是我国继增值税、企业所得税、进口环节的增值税和消费税后的第四大税种。我国消费税为“价内税”，包括15个商品类目，其中主要收入来自烟草（2023收入7510亿元，占消费税53%）、成品油（33%）、汽车制造（7%）和酒类（5%）。目前消费税收入完全归属于中央，而征收主要集中在生产环节，并以“价内税”的方式征收，即对消费者而言为“隐形税”。2023年我国国内消费税收入为1.61万亿元，约占全国税收收入的8.9%、占全国GDP的1.3%。
从品类看，1994年分税制改革以来，消费税税目历经多次调整，税目渐进演化为15个，主要由烟、成品油、小汽车和酒类消费四个税目贡献，具体而言，包括1）限制“有害”产品的消费需求，如烟、酒、鞭炮、焰火等；2）调节收入分配，对奢侈品、高档商品征税，提高收入阶层的税负水平，如贵重首饰及珠宝玉石、化妆品、高档手表、高尔夫球及球具、游艇等；3）调节消费品和消费行为的经济外部性，对污染产品、资源性产品征税，如摩托车、小汽车、实木地板、木制一次性筷子、成品油、涂料、电池等。
现行消费税征收以生产环节为主，且为中央独享税。除金银、铂金、钻石饰品在零售环节征收，卷烟在生产和批发环节均有征收、超豪华小汽车在生产及零售环节征收，其他品类商品均在生产环节征收。
2.消费税改革：品类与税率
全球对比而言，提高部分产品税率、央地共享可能是未来改革的重点方向——征收品类上，我国消费税进一步扩容空间不大，但主要品类中，烟、酒及成品油税率较全球主要国家相比偏低，但考虑到鼓励消费的总体政策倾向，上调空间或较为有限。国际比较而言，我国消费税征收种类范围较广，除烟草、成品油、汽车以及酒类消费品外的商品贡献不及2%，进一步增大范围或对增加税收效益较小，且可能对消费需求带来负面影响。但国际对比而言，我国烟草、酒类、成品油整体税率全球对比偏低——根据WHO统计，截至2021年，中国烟草税占总零售价比例约为54%，高于美国和越南的40%、39%，但明显低于欧盟国家（60%以上）、韩国（74%）、沙特（74%）、日本（61%）、印度（58%）；而以烈酒（spirit）为例，中国酒类消费税占零售价比例为16.3%，略高于日本（16.2%）、巴西（9.2%），但大幅低于芬兰（66.8%）、澳大利亚（56.5%），以及英国（47.2%）、韩国（43.1%）。根据OECD统计，截至2022年瑞典、法国、意大利等欧洲国家汽油税占零售价比例高达67%-76%，而以92号汽油估算中国每升汽油消费税率约为25.1%，高于美国的14.1%，低于大多数其他发达国家。
3.消费税改革：税收环节调整及央地税收分配他国经验来看，消费税成为部分国家地方政府收入的补充性来源，比如美国、法国、日本、韩国等国的消费税均为央地分成。在土地收入承压、地方财政收入回落的背景下，我国消费税征收可能在环节上部分“后移”、边际补充地方财政收入。从国际经验来看，美国和法国消费税均中央及地方共享，根据IMF统计，2022年地方政府分成占比分别为65%、37%、而同处于东亚地区的日本和韩国，2022年消费税地区分成分别为28%、14%。
消费税征收环节后移，可能要综合考虑可行性和对地方的激励效应，中央与地方的分成大概率不直接以特定比例执行，但或将按照品类、甚至消费品类的不同环节划分归属。2019年10月9日国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出消费税的改革——1）征收环节后移，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。2）稳步下划地方，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。我们认为，可能在“征管可控”的前提下，将部分品类消费税部分“后移”至批发/零售端环节、一定比例的划归地方政府，以扩充地方政府收入。然而，具体执行层面，生产环节征收难度显然要小于流动环节，对消费税改革后的征收效果也需要综合评估、不同品类消费税改的思路和侧重点也可能有所不同——具体地，我们对四大重点品类讨论如下：
酒类（2023年占总消费税收入约5%）：部分具备后移至批发环节征税的条件，但零售环节征收执行难度较大。目前酒类行业的消费税基本在生产环节征收，短期看，酒类行业短期内后移消费税征收环节难度较大，尤其是企业众多且较为分散的零售端，但是地方政府或有积极性先从数量较为有限、征管难度更小的经销商对外批发环节进行征收。
烟草（占比约53%）：具备征收环节后移至批发环节、甚至进一步后移的条件，地方税收占比可能上升。由于烟草实行专卖制度，即国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度，一定意义上全流程形成闭
