《公平竞争审查条例》(下称《条例》)自6月中旬发布后，叶敏敏和她的同事还在观望。

叶敏敏是长三角某市市场监督管理局反垄断处副处长。“现在《条例》很多审查标准都是原则性的，其他业务部门在等我们给出指导，而我们在等上级部门出台《条例》细则。”叶敏敏告诉记者。

在河南某地级市，担任该市市场监督管理局反垄断科科长的孙莉也在等待。但与叶敏敏有所不同的是，孙莉更关心经费和人手何时能够到位。7年多来，该市公平竞争审查工作的经费都指望“从省里反垄断专项经费中分一杯羹”，专业人才也存在一定缺口。

“既兴奋又忐忑。”孙莉说，兴奋在于市财政专项预算资金的申请，终于有了盼头;但与此同时，钱有了，人手和能力似乎“捉襟见肘”。

按照规划，《条例》将于今年8月1日起实施。在此之前，反垄断法对建立健全公平竞争审查制度只是作了原则性规定，《条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，故而被官方认为是“填补了公平竞争审查制度的立法空白”。

同时，《条例》首次将起草阶段的法律、地方性法规也纳入了公平竞争审查范围，并进一步优化了市场准入和退出、商品要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为四个方面19项不得包含的政策措施，严格限定了例外情形的适用条件，以加强竞争政策与产业政策等其他政策的统筹和协调。

近日，第一财经记者与多地政府人士和专家学者展开交流。受访人士均认为，《条例》落地后对优化地方营商环境，破除歧视性政策具有积极意义，然而，由于审查标准更偏纲领性，统筹协同竞争政策和产业政策仍有细化空间。此外，尽管《条例》增加了公平竞争审查的制度刚性，但约谈及相关惩戒性措施的实际约束效力，也还待进一步观察。

奖励补贴政策边界难定

“比如，为了布局总部经济，多地政府一度会对认定的现有总部企业，按其上一年度纳税情况给予一定奖励。这是近年来地方招商引资比较常见的做法，但这与竞争政策可能存在冲突。”叶敏敏告诉记者。

总部经济是指区域依托特有的优势资源吸引企业将总部在该区域集群布局的经济发展形态，近年来受到多地招商青睐。记者梳理发现，2020年～2022年间，福建厦门、湖北武汉、浙江金华等多地都曾出台过扶持总部经济高质量发展的文件，并将企业所得税和增值税地方留成部分，或企业对地方综合经济贡献作为奖励补贴依据。

2023年3月，内蒙古自治区公平竞争审查工作厅际联席会议办公室公示了两起违反公平竞争审查典型案例，其中一起是对入驻产业园区的人力资源服务机构以缴纳增值税和所得税为基数给予财政奖励或补贴，另一起是区政府以企业对地方经济贡献为基数来给予财政扶持。

“内蒙古的这个案例对业界影响挺大的。但奖补政策具有调节市场失灵、促进地方经济发展等正面效应，如何衡量这个尺度，在过去工作中，我们往往是凭借工作经验。如果工作经验不足，或者起草部门比较强势，那么可能就会存在部分经营者获得不正当的竞争优势。”叶敏敏表示。

此次《条例》明确，起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有影响生产经营成本的相关内容，具体包括，给予特定经营者税收优惠;给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴。

记者注意到，相较于此前征求意见稿，“安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩”这项不得实施的内容在正式版《条例》中被删除了。

“我认为删去后并不会造成实质性影响。”浙江理工大学法政学院院长王健对记者表示，《条例》与此前《公平竞争审查制度实施细则》最大的区别在于，为各项审查内容设置了兜底条款，这就囊括了前述删除情景。此外，从近几年政府监管趋势来看，地方招商引资中的税收优惠政策，大都被定调为不正当引资。

据王健观察，目前，各地直接出台、涉及税收优惠的产业奖补政策已比较少了，但仍有存在争议的地方。此外，《条例》中尽管明确“不得给予特定经营者税收优惠”，但如何界定特定经营者，可能会在各地实践中引起争议，需要进一步出台细则。

叶敏敏也注意到《条例》中对特定经营者的要求。她与王健的看法类似：“这一概念所涵盖的对象还不太明确。”

“从现在的表述来看，如果是普惠性而非选择性的奖补政策，地方是可以出台的。比如，对于地方要优先发展的新能源产业、软件产业、算力产业予以补贴。但如果具体政策措施规定对符合一定要求的经营者予以一定奖补，那么这些经营者是否均属于‘特定经营者’需要分情况来看。”王健解释说。

他举例说，在长三角一些城市，年营业收入达到10亿的企业在同一市场中占比足够多，那么将这些企业界定为“特定经营者”就不一定合理;但如果在欠发达地区或者县级市、乡镇，符合这一营业额要求的企业可能只有一两家，那么这些企业就属于“特定经营者”。

“应该动态看待这一问题。”王健说。

广西大学法学院院长许光耀认为，公平竞争审查制度纳入反垄断法的意义，