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5月23日，国务院出台《2024-2025年节能降碳行动方案》（简称方案），明确“十四五”后两年节能降碳目标及举措。“十四五”规划纲要将“单位GDP能耗下降13.5%”，列为约束性指标；但前三年进度明显滞后。此次方案出台，再次引起市场对能耗是否成为“紧”约束的讨论。

核心观点

从目标实现难度以及与经济增长的平衡两个角度，我们分析如下。

（一）统计口径明显调整，降低能耗目标实现难度1、基本定义：单位GDP能耗=能源消费总量/不变价GDP。此前，分子端的能源消费统计三块（老口径）：非化石能源+原料用能+化石能源；今年，能耗强度统计口径开始调整并回溯过去三年（新口径），即非化石能源+原料用能不纳入统计，只统计化石能源部分。

2、影响：调整幅度明显，能耗目标难度下降

1）口径调整回溯过去三年：据国家发改委最新发布数据，“十四五”前三年，新口径下能耗强度累计下降7.3%，老口径为2.3%。

2）今年维度：能耗年度目标为下降2.5%，接近新口径下过去三年均值。

3）五年维度：方案提出“尽最大努力完成”，淡化了具体目标。

3、额外关注点：一季度进度或滞后，全年目标实现难度加大我们测算，今年一季度能耗新口径为下降1.42%，不及全年目标2.5%。若要实现全年目标，简单估算二至四季度能耗平均需要下降约2.9%。

（二）突出经济发展与安全，能耗政策或更具灵活性当前做好能耗工作的重要前提是保障好经济高质量发展的用能，煤炭仍将发挥重要保供作用。4月国常会在审议该方案的时候就强调，“坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏，保障好高质量发展的能源需求”。因此，未来一段时间或不会出现2021年那样大范围的拉闸限电。

今年维度：口径调整后难度降低，但实现全年目标仍有压力口径调整后，今年能耗目标实现难度或有所下降。新口径下，“十四五”前三年能耗强度累计下降7.3%，降幅明显高于老口径下的2.3%。今年2.5%的能耗目标，其实是接近过去三年均值。若按老口径测算，对应单位GDP能耗下降1%左右，高于过去三年均值0.76%（2.3%/3）。

但考虑到一季度进度或滞后、以及传统能源保供，今年能耗目标或仍有压力。

一方面，一季度能耗降低或不及全年目标。据我们测算，今年一季度单位GDP能耗，新口径下为下降1.42%（老口径为下降0.1%），不及全年目标2.5%。如果按简单平均计算，则二至四季度季度能耗平均需要下降约2.9%。

另一方面，在框定非化石能源目标后（占比达18.9%），若要实现全年目标，则化石能源增速或要有较为明显的下降。做个简单测算，若原料用能消费占比不变（7.5%左右），对应化石能源（扣除原料用能）消费增速为+2.3%，低于去年的+4.9%，占比则需从去年的74.8%降至73.6%。

五年维度：“尽最大努力完成”，淡化具体目标与去年“十四五”中期评估报告一致，此次方案对能耗要求是“尽最大努力完成”，淡化了具体目标。

从历史情况看，能耗目标也会因特殊因素出现未完成的情况。“十三五”规划单位GDP能耗目标为下降15%，实际为下降13.2%，完成度为88%，主要与2020年受新冠肺炎疫情影响单位GDP能耗仅下降0.1%有关。若假设剩下两年年均能耗强度降幅与前三年接近（每年降低约2.4%），则“十四五”五年能耗强度累计下降12.1%，完成度近90%。

政策表态：突出经济发展与安全，能耗政策或更具灵活性首先，经济发展与安全处于政策重心，能耗政策或更具灵活性。4月国常会在审议该方案的时候就强调，“坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏，保障好高质量发展的能源需求”。因此未来一段时间，或不会出现像2021年那样全国大范围的拉闸限电。其次，由于能源转型的长期性与艰巨性，预计煤炭仍将发挥“兜底”作用。

就今年而言：一方面，5%的增长目标“并非易事”，就业目标较去年表述也更为积极。另一方面，今年夏季或面临高温天气，电力保供面临一定压力，煤炭仍需发挥重要的保供作用。

风险提示：能耗政策执行超预期；新能源消费增速放缓；测算假设有误差。