随着近日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(以下简称“新机制”)的出台，暂停数月的PPP迎来重启，近期多省发行的专项债项目投向中出现了PPP项目的影子。

比如近期发行的2023年江西省政府专项债券(七十六期)项目投向就包括了PPP项目“余江县马鞍岭森林公园PPP项目”。2023年黑龙江省政府专项债券(二十二期)项目投向至少有6个PPP项目。新疆公开招标发行2023年新疆维吾尔自治区政府专项债券(三十五期)，包括阿克苏纺织工业城(开发区)工业供水项目(PPP)第一阶段(施工标段)和岳普湖县平安城市PPP项目两个PPP项目。

“过去有的地方举债超出了实际承受能力，就好比月收入两万，买了几百万的房子，月供要3万，现在的条件下就要降杠杆和勒紧裤腰带了。”某不愿具名的PPP专家称。PPP新机制就是在这样的背景下出台，主要还是为了严控地方政府新增隐性债。

新机制鼓励民企参与、优先民企参与，以提高PPP项目运营效率。目前市场参与方期待相关细则进一步提供指引。新旧机制衔接阶段如何平稳过渡也是各方关注的焦点。

遏制新增隐债新机制多处提到“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”、“坚决遏制新增地方政府隐性债务”。

“不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任这是这次新政的重要精神，以后地方政府有多少钱就办多少事，不得因做PPP增加地方隐性债务。尤其在当下地方稳增长压力大、有上项目冲动的情况下更有必要遏制这种冲动，收紧PPP显得更有必要。”上述PPP专家分析称。

“新机制采取了相比过去明显收缩了运用领域的做法。一方面是为了防止盲目上项目，有些项目超前实施，再过上一些时间实施可能更好，但现在可能实施早了。有的项目可能规模搞得太大了。另一方面是受经济下行、政府债务规模等因素影响较大，尤其在当下地方财政压力持续增加和“三成压力”叠加影响的情况下，再加上地方债务已经积累到比较大的规模，的确需要严格控制和积极防范。”甘肃农业大学PPP发展研究中心主任潘醒教授分析认为。

新机制规定PPP项目必须采用特许经营模式、聚焦使用者付费，意味着发改委此前主推的特许经营模式的回归。

PPP项目数量未来或明显减少自2014年PPP推出以来，PPP经历近十年发展历程，经历过地方“大干快上”时期的快速膨胀期、PPP规范整顿的缓慢发展期、今年2月以来的停滞期。今年6月26日，审计署在全国人大常委会的2022年审计工作报告中，通报了PPP项目审计情况，主要问题包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信和建设运营环节不当推责揽责等三个方面。今年2月起财政部会同国家发改委对PPP及特许经营模式开展全面核查，并暂停尚未开展招标及开工的PPP项目。

直到11月8日新机制出台，PPP迎来重启。新机制规定，政府和社会资本合作(PPP)项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

此前旧机制的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用。过去成立的PPP项目以可行性缺口补助项目和政府付费项目为主，使用者付费项目较少。

根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年11月报》，2014年至2022年11月，全国PPP综合信息平台管理库累计使用者付费类项目投资额1.6万亿元，占管理库的9.5%;累计可行性缺口补助类项目投资额11.7万亿元，占管理库的69.6%;累计政府付费类项目投资额3.5万亿元，占管理库的20.9%。据明树数据《2022年中国PPP市场年报》，2022年底，我国PPP存量项目规模为20.92万亿元，其中使用者付费项目规模2.67万亿元。可计算得出使用者付费项目的占比为12.7%。涉及财政资金使用(有的将相关支出纳入地方财政预算)的后两种模式，带来地方政府隐债增加及重工程轻运营等问题，成为PPP模式被诟病的重要原因之一。

“强调以使用者付费型项目为主，这意味着未来PPP项目可能出现明显减少，毕竟经营收入能够覆盖建设投资和运营成本的使用者付费项目不多。”潘醒认为。

“重点看项目有没有现金流，强调使用者付费，有助于PPP回归本源，而不是异化成变相融资工具。”上述PPP专家认为。

对于使用者付费项目包括哪些，上述PPP专家认为应从更宽泛的角度来理解，经穿透后为使用者付费的项目也应该算使用者付费，比如社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或其国企，但后者最终是卖给老百姓，故穿透看，仍然为使用者付费;有的政府补贴与投融资模式无关的行业性补贴项目，比如地铁，也应该归入使用者付费;如果使用者付费不足甚至缺失，但政府合法合规地用其它资源(而非现金)补偿社会资本，也应该算使用者付费。

按照新机制，未来地方政府对PPP的补贴政策总体可能趋于收紧。新机制规定，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。“政府投资支持的具体方式，新机制未明