11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(简称《指导意见》)，从准确把握新机制的总体要求、规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度等方面，对政府和社会资本合作(PPP)新机制作了系统规范，确保政府和社会资本合作规范发展、阳光运行。

2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照《指导意见》规定的新机制执行。

要点速览

政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本

政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目

优先选择民营企业参与

严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交(BT)模式变相举债

要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则

积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)

政府付费按规定补贴运营

不能补贴建设成本

《指导意见》明确，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式，额外新增地方财政未来支出责任。

政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持;政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

应限定于有经营性收益项目

《指导意见》指出，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括：

公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目;

物流枢纽、物流园区项目;

城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目;

城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目;

具有发电功能的水利项目;

体育、旅游公共服务等社会项目;

智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目;

城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

优先选择民营企业参与

《指导意见》指出，优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》并动态调整。

市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股;关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%;少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作

《指导意见》指出，规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。

特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交(BT)模式变相举债;拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。

在加大政策保障力度方面，《指导意见》还指出，国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。

鼓励金融机构为特许经营项目提供融资支持

《指导意见》指出，支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。

支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。

探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。

鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。

积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)。

“政府和社会资本合作新机制的出台，对于进一步深化基础设施投融资体制改革、促进财政稳健可持续发展具有重要意义，稳定了各界期盼已久的政策预期。”大岳咨询有限责任公司董事总经理侯明表示，今后采取政府和社会资本合作，除建设期对使用者付费项目可给与政府投资支持外，政府付费只能补运营、