一、中国地方政府债务的三个特征事实

当前中国政府债务究竟具有哪些典型特征?

第一个特征事实是，和发达国家相比，我们全口径债务的总体规模并不算高。

要测算中国地方政府债务规模，关键是地方政府隐性债务的规模是多少，估算不大一样。目前来看，规模从30到50万亿的估计比较多，例如IMF的估算大致就在50万亿左右。这样来看，中国政府全口径债务规模约为GDP的100%-110%。即使如此，这一数据依然低于很多发达经济体，例如美国超过110%，日本高达250%。

第二个特征事实是，中国政府债务的结构不合理，期限短、成本高的地方政府债务的占比过高。

如果我们看欧美主要发达经济体，政府债务中大头是成本很低的中央政府债务。但按照刚才的估算，地方政府债务大概占到中国政府全口径债务的4/5。

地方政府债务的平均利息成本是多少呢?也有不同的估算。大致平均下来的话可能在6%左右。这还是平均成本，如果到了三四线城市融资平台的话，融资成本就可能是两位数了。此外，地方城投债大多是3-5年的期限，需要不断地滚动融资。

第三个特征事实是，中国各省的政府债务具有很强的异质性。

例如，目前北上广的隐债基本上已经消除了。之前本来就控制得不错，这两年又通过再融资债券化解了。但是，如果你到中西部地区去，可以说，很多省份的真实隐债规模要比表面上的数据高得多。除融资平台之外，还有很多隐性负债藏在当地国企或其他机构的资产负债表中。

对东部省份而言，靠自身化债可能问题不大。但对中西部很多省份而言，即使靠省级政府来化债，说实话依然非常困难。因此，面对异质性很强的地方政府债务，对于债务较轻的省份和债务严重的省份，处置方式不可能完全一样。当然，我们也要适当考虑省际公平的问题。

二、如何遏制债务增量

在当前的若干约束条件下，如何开展一揽子化债工作?

我的看法是必须双管齐下。首先是要遏制债务增量，其次才是化解债务存量。对中国来讲，如果没有能够治本的遏制增量的办法，在本轮化解完存量之后，过几年再会来一波新债务。事实上，我们15年至18年化债就是这样的结果。所以，一定要在本轮化解债务存量之前，先把遏制债务增量的治本问题给解决了。

关于如何遏制债务增量，我有四条建议。

第一条建议是要通过财税体系改革让中央政府和地方政府的财权事权大致匹配。

在分税制改革后，地方政府必须要依靠中央政府的转移支付才能实现财政收支大致平衡。但中央转移支付更多的是专项支付，需要地方政府有合适项目才进行支持。这就是地方政府不得不“跑部钱进”的原因。过去地方政府主要依靠卖地收入来平衡财政收支。而现在地卖不出去了，最近两年地方政府不得不靠举债来应对收支缺口。因此，房地产市场萎缩和地方政府债务膨胀，本身就是一枚硬币的两面。

我们回不到靠卖地来弥补收支缺口的过去了，我们又不愿意地方政府债务继续上升，那该怎么办呢?只有两个办法，要么就是让地方政府享有更多的财权，例如，增值税能不能给地方政府更高的分享比例，或者在宏观税负不显著增加的前提下，开征主要由地方政府享有的新税种。要么就是中央上收更多的事权。例如，未来养老金和医保支出由更高层级的政府来统筹，应该说是大势所趋。在人口加快流动的过程中，只有中央统筹保障性支出，才能更好地解决流动人口的社会保障问题。

第二条建议是，未来对于全国性或区域性重大基础设施投资，应该由中央政府发行国债或省级政府发行一般债进行融资，不要让更低层级政府用市场化手段进行融资。

如果回顾过去地方政府债务上升的主要原因，他们的投资大多是做公共产品的提供，特别是基础设施。诸如铁路、公路、机场等基础设施建设注定是周期长、收益率低、投资规模大的项目。在西方国家，这种项目主要是靠中央和地方政府发行期限长、成本低的国债或市政债来融资的。但在中国，我们却主要让三四线城市通过政府融资平台去融资来搞基建。这种融资具有期限短、成本高的特点。换言之，我们这种融资方式和结构自然会面临期限和收益的双重错配。

第三条建议是要改变地方政府的政绩评价体系，统筹考虑增长指标与债务指标。

虽然现在我们正在转向关于高质量发展的地方政府绩效评价体系，但客观来讲，迄今为止经济增长指标的权重还是远高于政府债务指标的权重的。未来在政府绩效评价方面，要把增长和债务统筹考虑。例如，不妨计算每单位债务能够带来的增长是多少。只要把增长和债务统筹考虑，才能促使地方主官真正全面考虑举债的成本与收益，进而真正重视举债的效率。

第四条建议是要推动经营性平台公司转型。

在上述建议都得到实施之后，投融资平台的意义自然而然就下降了。如果融资平台有好资产，就可以转成地方国企。如果它只是一个空壳而没有好资产，就应该关停并转。换言之，未来就不应该有这么多的投融资平台了。

三、如何化解债务存量

在如何化解债务存量方面，我有五条建议。

第一条建议是，我们需要一次新的全国全口径地方政