由于一些不清楚的原因，一种陌生的传染病在某个亚洲城市暴发，随即在一个相互联系的跨国网络中迅速蔓延，所到之处，接连出现几波流行高潮，成为一种全球性疫病。各国政府和科研机构都在研究其成因，但迟迟无法达成共识，对这种传染病的认识在仓促间远远谈不上清晰统一。这就引发了世人广泛的忧虑与恐慌，连伦敦的医生和作家都不禁恐惧：英国文明是否会毁灭?国家会走向堕落吗?

是不是看起来很像我们当下所经历的新冠肺炎疫情?但这其实是19世纪中叶的霍乱大流行，英语里在1830年代甚至专门出现了“霍乱恐慌”一词。霍乱最初只在印度的局部地区流行，但一个交通、信息等世界性网络已逐渐成形的时代让人陷入矛盾的境地：它既给了人们空前的自信，也使他们陷入空前的脆弱，因为正是借助这样的网络，霍乱等传染病乃至由此而来的恐慌情绪，才能迅速传遍全世界。

那是一个帝国的时代，少数列强瓜分并支配了全世界。与现在边界清晰的民族国家不同，帝国是一种更零散、多样且不同质的结构，往往是在矛盾中整合、区分，这就使得要执行一种标准化的管理体系变得加倍困难，而宗主国与殖民地之间原本不对等的地位，在疾病流行之下也被动摇了：尽管直到1832年，巴黎人仍然傲慢地认为霍乱这样“落后的疾病”源于亚洲脏乱的卫生环境，不可能在这个世界的“文明中心”暴发，但现实是它无差别地袭击了西方几乎所有主要城市。

所谓“恐慌帝国”，指的就是在面临全球疫病流行之际，这样一个跨国网络如何作出反应，由此引发的恐慌又如何暴露一个国家管理体系的缺陷，也正因为这样空前的危机显示原有的规则已难以应对，新的临时性政策才随之创制出来。换言之，在此聚焦的与其说是传染病本身，不如说是人们如何应对传染病。

当一种陌生的疫情在人群中爆发时，恐慌是不可避免的。这不是因为当时的人们愚昧落后，而是人们在面对一种自身不熟悉的巨大风险时所涌现出来的本能反应，直到现代仍是如此。1995年，埃博拉病毒在西非暴发，在当地引发巨大恐慌，因为一旦感染就会迅速死亡，但感染原因不明，似乎没有人对它有免疫能力，除了最原始的隔绝外没有任何办法可以阻止其蔓延。如果说现代社会有什么不一样，那就是疾病传播的网络，也是一个信息流通的网络，因而这种恐慌可以在媒体上得以迅速传播。

看似矛盾的是，“恐慌”正标志着现代社会的出现。在真正落后的农业时代，不仅病毒很难传播开来，恐慌情绪也一样;只有当现代化将不同的村镇、城市、国家连接成为一个高度关联的统一体时，任何重要的变动才会迅速传导开来，当失衡超过临界点时就会出现恐慌。在美国，表示经济萧条开端的“恐慌”，是直到1880年代这个“镀金时代”才出现的现象。

并非偶然的是，正是由于当时的城市无法有效预防和管理黄热病和霍乱，美国才催生了国家卫生局(1879年)——这有史以来首次使美国作为一个国家而非分散的各州、各城市与流行病做斗争，并创造了一种后来被美国公共卫生署沿用的模式，那就是独立于各地的利益，收集并公开疫情相关数据，通过积极的协调合作，决定适当的检疫措施，尽快使社会恢复平衡。

既要确保国际网络中人员、资金的流动性，又要控制疫情、恐慌的蔓延，这对一个社会的管理能力提出了极高的要求。《恐慌帝国》一书的重要主题，就在于当公共突发事件爆发时，现有的资源、技术、理念不足以应对来自社会、政治、环境和生物各方面的挑战，一个国家管理体系的缺陷暴露出来，此时就往往需要制定临时性政策。一旦这种临时举措被证明为有效，得以保留下来，后续就成为“新常态”。

从1894年暴发于香港的鼠疫来看，传染病在无意中充当了“试纸”的作用。鼠疫既是一个等待人们发现探索的对象，也是一次“能够阐明社会价值与制度实践基本模式”的自然实验。这一点，一次次被历史所证实。从某种意义上说，这就像社会运行机制获得了“免疫”能力自我更新，最终达到更健康的新状态。

在新模式尚未确立之前，注定是充满争议乃至混乱的，因为人们根本不知道如何应对它。1832年纽约霍乱大流行，市政当局试图通过故意低报死亡率来淡化大众对疾病的恐惧，与此同时，也利用恐慌来改变大众的行为和敏感度。正如有学者指出的，在霍乱流行的紧急事态的授权下，“常态行为违法化”旨在清理“那些麻烦的人或事物”，以支持国家对公共卫生的干预。

疫情引发的恐慌，对当时的排外情绪更是推波助澜，因为霍乱被认为是“不文明”的低劣种族带来的。法国人建议干脆封锁整个中东边界，阻止他们进入欧洲，连当时英国的社会名流都说：“肮脏的异教大军连同他们被感染的褴褛衣衫、毛发皮肤，每年都到维也纳、伦敦或华盛顿屠杀成千上万天资聪颖、容貌俊俏的吾辈中人。”纽约市长休·格兰特在1892年致函哈里森总统说：“我们必须阻止更多移民来到这个国家，直到人们对霍乱进入国门的恐慌结束为止。”《纽约时报》也对此表示赞同，认为移民对美国的卫生状况构成威胁，“我们必须记住，霍乱正是源自下等人的住所”。

当时全世界虽然已经连成了一个网络，但一体化程度还很低，检疫的随意性