打破“天花板”

2011年，国家“十二五”规划纲要出炉，深圳前海、广州南沙、珠海横琴开发被写入其中。这被视为“三颗重要的棋子”，是“未来广东转型升级的三大重要平台”。

一个“以南沙新区开发为突破口，再造一个新广州”的畅想，也随即提出。

十年过去，横琴、前海在去年相继迎来“升格”，徒留广州等待一个机会。

就在6月14日，国务院正式公布《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》。这意味着，广东三大平台均拥有了“专项方案”，而比起横琴之于珠海、前海之于深圳，南沙对于广州的重要意义，也被再度坐实。

南沙对广州有多重要?早在几年前，中国城市经济专家委员会副主任宋丁曾断言，“南沙将是广州经济再次超过深圳的关键”，因为南沙能够以更大的体量优势，为广州聚集更多高端科研资源“开闸蓄水”。

但同时，外界对南沙的发展不乏质疑，缺乏足够有亮点的创新举措、没能更大程度承接发展红利，让南沙在“三角格局”中略显逊色。

有此次新政加持，蓄势待飞的南沙，能否让广州打破“天花板”，真正实现十年前的“夙愿”，迎接“新生”?

方向

从广州中心城区向南大约50公里，就到了南沙区政府所在地。这个距离大约与其到深圳的直线距离相近，略近于到珠海的60公里。南沙在大湾区中地理几何中心的形象，由此浮出水面。

但同样，因偏居于广州最南端的地理位置，遥远，通常是南沙留给广州人的第一印象。

此种关系下，最早看中南沙的并非广州。根据广东省情网记载，上世纪90年代初，香港著名实业家霍英东率先与当时的番禺县合作，开发南沙东部。1990年，南沙被广东省、广州市确定为对外开放区域和重点开发区，成立南沙经济区管委会。自此，广州开始书写南沙历史。

由于南沙的生态敏感性和在大湾区内的特殊位置，广州向南之路几经波折。

最早以临港工业和物流业为主的南沙，曾在广州“适度重型化”浪潮下开始布局重化工业，但又因环评方面问题开启搬迁;此后，现代服务业成为南沙的新重点。2011年，由中国社科院参与的“南沙发展战略规划”启动，将南沙定位为下一个“香港”;随后，南沙先后获批国家级新区、自贸试验区，并被广州定位为城市副中心。

但关于南沙发展力度不够的声音时有出现。

从数据上看，南沙近年经济增速多次领跑全市。2021年，南沙GDP首次突破2000亿元，达到2131.61亿元，同比增长9.6%，增速位列广州第二。不过，8.3%的两年平均增长率，在广州11个市辖区中仍然占据榜首。但从绝对值来看，南沙GDP在广州各区中仅排在第7位，是第一名天河区经济体量的1/3左右。

在宋丁看来，总体来看，广州的发展重心仍放在市区，传统“老三区”发展密度不断增长，广州向东选择在紧邻的黄埔区发力，相比之下，南下动力略显不足。

一些细节也常被作为佐证。城叔询问一位经常往返于中心城区与南沙区的当地市民，唯一一条慢速、小容量的地铁成为其出行的最大障碍。在他看来，尽管广州对南沙投入大量基础设施，也将快速地铁纳入规划，但迄今尚未兑现。

南沙在政策创新上，更明显慢于珠海的横琴和深圳的前海。

去年，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》相继出炉，曾有人提问，为何没有南沙?时任中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强指出，这与南沙距港澳均有一定距离的区位有关，也与广州市的整体协调有关系。

在不久前广东省第十三次党代会提出“着力打造环珠江口100公里‘黄金内湾’”后，面对已领先一步的横琴和前海，“南沙方案”终于姗姗来迟。

但与之前两份方案相比，晚一步出炉的“南沙方案”，似乎并没能拿出更强有力的政策。在中山大学岭南学院经济系教授林江看来，与深圳、珠海两个经济特区相比，广州在发展南沙上不可避免地更加“四平八稳”。

步调

早在十年前就曾拿出一份靓丽的规划，广州对南沙的布局不能说不早。但十年过去，南沙并没能像横琴和前海一样蜕变，“新广州”的构想似乎已被束之高阁。

论及原因，区位的尴尬难以回避。如宋丁所说，南沙一面被国家层面赋予颇具分量的政策，一面又不得不面对在广州内部边缘的位置，即便有了广州副中心的定位，但仍难以匹配南沙迈向更高级别发展的目标。在拉扯之下，南沙难以充分发挥出一系列政策的效果。

不止如此，林江指出，与南沙相比，前海和横琴都十分善于寻求突破。

比如，早在2011年《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(草案)》中，前海就独创性对境外高端人才和目录内企业所得税率设置15%的上限，并被视为前海最大的优势。直到2020年的《海南自由贸易港建设总体方案》，“双15%”税率政策才被海南采用。

横琴则有一张绝无仅有的“对澳合作”牌。早在2019年，广东省政府工作报告就曾率先部署，将“创新横琴分线管理制度”纳入自贸区新一轮制度创新探索中。此后，在海南、横琴后续相关规划中，这种“一线基本放开、二线高效管住”的“境内关外”管理模式逐渐成