在全年发行规模略小于去年的基础上，2021年新增专项债的发行节奏也明显放缓。截至11月底，新增专项债发行规模约为3.43万亿元，剔除中小银行预留额度3.28万亿元，今年前11个月新增专项债的发行规模小于去年同期的3.55万亿元。根据今年《政府工作报告》，2021年新增地方政府专项债券3.65万亿元。

市场普遍认为专项债的发行规模和发行进度，一定程度上受年初经济增长目标的影响。

一位评级公司人士介绍：“今年专项债发行进度不及去年，主要原因在于今年年初稳增长压力小于去年，受此影响，中央对积极财政政策的要求更加注重提质增效，而不是大规模举债进行新的投资。”

今年以来，中央多次强调要做好宏观政策跨周期调节，专项债的发行在保障重大项目资金需求的同时，也为基建投资发挥了托底作用。但需要注意的是，随着市场对明年经济增长目标预期的降低，专项债对基建的撬动作用也将面临新的挑战。

市场预期偏乐观

对市场来说，尽管从9月份开始，专项债发行进度有所提速，但结合10月和11月这两个月的发行情况，专项债发行进度也基本与去年持平，节奏明显后置。

根据统计，今年10月各地政府发行的新增专项债规模为5410亿元，创今年以来单月发行量新高，整体看11月发行规模与10月相近。

以此计算，今年前11个月专项债的发行规模为34300亿元，发行进度为94.61%，去年这一数字为94.58%。对比看，今年11月底前专项债在发行进度上和去年基本一致。

北京大岳咨询有限公司董事长金永祥告诉《中国经营报》记者，今年专项债市场出现了新的结构性变化，这种变化也导致债券发行在进度上较之前有所放缓。“目前专项债中借新还旧规模增加的比例快，在专项债发行总量没有变化的情况下，再融资规模增加，意味着基建可利用的额度在减少，同时也说明今年政策对基建的拉动刺激作用并不积极。”

财政部的数据也侧面印证了金永祥的判断。

根据财政部的统计，2021年1~10月，全国发行地方政府债券64916亿元。其中，发行一般债券24705亿元，发行专项债券40211亿元;按用途划分，发行新增债券36625亿元，发行再融资债券28291亿元。

信达证券报告指出，其实从今年初开始，再融资专项债的发行额就已远超去年和前年水平，在1~10月的数据中，除了7月份发行额略低于前年外，剩余的9个月每月都为三年来最多。“值得关注的是，再融资专项债发行规模增多，反映了今年专项债还债压力的增大。”报告总结称。

受此影响，今年提前批专项债额度的下达时间也较往年晚了一些。

从2019年和2020年的提前批专项债额度下达时间看，分别在上一年的12月份和11月份，但今年的提前批专项债额度在本年度3月份，时间节点晚了一个多季度。

“由于提前批额度下达时间较晚，所以今年1月和2月，市场上并未发行新增专项债，此前这两个月份几乎都有上千亿的专项债发行，这使全年专项债的发行进度出现同期大幅放缓的节奏。”前述评级公司人士说。

尽管如此，在今年底明年初形成实物工作量的要求下，市场对年内专项债能否完成发行任务，依然持乐观态度。

信达证券的预测显示，他们认为全年可以完成财政部下达的债券发行额度，并为基建和民生投资保驾护航。

投资聚焦民生项目

和券商持同样意见的是财政系统人士，不过和市场观点有所不同，他们认为跨周期阶段，专项债对基建投资的撬动作用可能有所弱化。

“专项债对基建拉动的刺激作用不断弱化，不仅仅是发行规模的减少，更多是当前专项债发行和使用中存在的一些问题，这会使得政策对专项债后续管理采取更加审慎的态度。”一位地方财政人士如此评价。

审计署在6月发布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，地方专项债存在重发行、轻管理的问题。截至2020年底，该署重点调查的55个地区专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元(占3.25%)未严格按用途使用，其中，有5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

信达证券研究开发中心的报告指出，今年以来，部分省份的专项债存在资金闲置，项目久不开工造成“钱等项目”，甚至资金违规支出，虚列支出等现象。“在这种情况下，政策需要先解决旧债存在的问题，而不是急于发行新增债券。”

然而不可忽略的一个事实是，所有这些问题的前提是今年经济增长目标保持在相对高位，这种背景下，即使基建增速低于同期水平，但经济增速在整体上仍然保持在预期范围内。

临近年底，随着市场各方对明年经济形势的预判，目前预判结果并没有那么乐观。

根据IMF的预测，2021年中国GDP增速为8.02%，但明年这一数字为5.6%，虽然目前官方尚未公布具体数字，但IMF保守预测也表明中国经济在明年面临的稳增长压力较大。

与此同时，国际评级机构穆迪也预测：2022年中国GDP增长为5.3%。“如果明年中国经济增长放缓的速度超过我们的预期，那政府可能会进一步放松政策，并提供财政支持，其中包括支持基建支出。”穆迪投资者服务公司副总裁、高级信