12月6日召开的中央政治局会议在分析研究2022年经济工作中提到，社会政策中，要健全常住地提供基本公共服务制度等内容。就城镇化发展和人口政策等话题，21世纪经济报道记者专访了上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。

陆铭认为，健全常住地提供基本公共服务，在宏观上，有利于国家经济可持续高质量发展，在微观上，有利于通过劳动力的流动，为个体创造提升收入水平和就业机会的一种可能性。

我国正处于人口“在集聚中走向平衡”的发展道路中，不同地区应形成相互之间分工和协调发展，同时形成优势互补的产业发展格局。陆铭指出，一方面在人口流入地要关注如何客观科学地对待人口增长趋势，有一些核心大城市要逐渐跟周边形成连片发展的都市圈，适应人口的增长;另一方面，在人口流出的地区，总量上要进行减量规划，在空间布局上需要做好公共服务和基础设施向中心城区的集中，即“集中式的收缩”。

谈及积分落户制度的改革，他认为应该加快改革速度，降低积分门槛。

加快改革积分落户制度

《21世纪》：中央政治局会议提出，社会政策要兜住民生底线，落实好就业优先政策，推动新的生育政策落地见效，推进基本养老保险全国统筹，健全常住地提供基本公共服务制度。如何看待“健全常住地提供基本公共服务制度”这一提法?将给地方带来哪些变化?

陆铭：我认为“健全常住地提供基本公共服务”这一制度是与中国今天持续出现的人口大规模流动且向少数地区集中的趋势相适应。2021年公布的第七次人口普查数据显示，中国正在出现全国范围内人口进一步向沿海地区以及中西部和东北的大城市周围集中的态势，即使在人口流出的一些地区，也出现了人口向中心城区进一步集中的趋势。

这种趋势是一种长期存在的客观现象，甚至可以称之为是一种规律性的现象，将给中国区域经济发展带来重大的空间结构的调整，其中也伴随着劳动力资源在城乡间和地区间更为有效的配置。在宏观上，有利于国家经济可持续高质量发展，在微观上，有利于通过劳动力的流动，为个体创造提升收入水平和就业机会的一种可能性。这样就客观上产生了一种矛盾，即中国在传统体制下公共服务主要按照户籍身份进行配置，同时存在大量在城市里居住和生活但是却没有本地城镇户籍身份的人口。

因而，需要在体制上进行改革，改革的方向一是要深化户籍制度改革，把大量没有本地城镇户籍的人口，尤其是让长期在当地稳定就业和居住的人口能够通过户籍制度改革实现市民化，平等享受当地的公共服务;另一种改革方向是让暂时没有取得本地城镇户籍的外来人口，通过居住证等制度来平等享受基本公共服务。那么，在改革过程中就需要政府在供给侧适应人口流入地不断增长的公共服务需求来增加供给的数量，改善供给的结构、优化供给的空间布局，从而健全在常住地提供基本公共服务的制度。这就需要为未来促进人口更为自由的流动创造更好的条件，同时在人口大量流入的地区，特别是大城市就会出现大量增加公共服务供给的需求，需要人口流入地加快改革。

《21世纪》：户籍制度和土地政策等正制约大城市的增长，如何通过深化改革，促进区域协调发展和新型城镇化建设?

陆铭：中央层面对于新型城市化的定位是非常清楚的，就是以人为核心。当前的城镇化进程，不光是在城镇化的水平上要有提升，也要看到城镇人口本身在伴随着人口流动出现重大的人口空间布局的变化。这样一来，传统的户籍制度和土地政策就不能适应人口在不同地区的空间布局的变化。

因此，在人口大量流入的大城市，必须深化户籍制度改革。当然，户籍制度改革不可能在一夜之间完成，它一定是一个渐进性的过程，要让户籍人口的增长跟公共服务的基础设施的供给相协调，其中调节的机关就在于积分落户制度。

我一向认为，关于积分落户制度的改革，应该是加快改革速度，降低积分门槛。所谓加快改革速度，就意味着当前的积分制度，对于户籍人口增长数量制约过严格。在常住人口总量快速增长的情况下，如果积分制度的标准过于严格，就不利于外来人口市民化进程的推进。因此，应该加快速度，降低门槛，实施以长期居住年限和社保缴纳年限为主要标准的积分制度，并且通过积分累计标准获得本地户籍身份的门槛要大幅度地调低，特别是要调低教育水平在积分落户中所占的权重。

对于暂时不能获得本地户籍身份的外来常住人口，则要实施以居住证为主要认定标准的公共服务均等化政策，让所有为城市发展做出积极贡献的劳动力能够平等地享受城市公共服务，共享大城市发展成果。

在土地政策方面，要加快城市建设用地供应，在大城市郊区要加快集体经营性建设用地入市，作为城市建设用地增长的一种有效机制。在城市建设用地结构方面，要使得工业用地、商服用地和居住用地的比重更为合理化，特别是要增加住宅用地的供应，来满足人口增长带来的住房需求。此外，还要加大租赁住房用地的供应，发展租赁市场。对于住宅用地，要放松容积率的管制，对于闲置的工业、商服用地向住宅用地的转化要更为灵活。通过这样的综合施策，才能使得土地和