新管理体制的最大特点是设立“双主任制”，实现粤澳共商共建共管共享，其主要目的是调动粤澳两地积极性，共同参与合作区的开发与建设。“双主任”与常务副主任的体制设置，具有很多优势。

娄胜华(澳门理工学院公共行政学教授)

《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(以下简称《总体方案》)提出要“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”。其中，“双主任制”的管理机制被社会看作是横琴粤澳深度合作区(以下简称“合作区”)的创新点与突破点之一。9月17日，横琴粤澳深度合作区官方网站公布了合作区组织架构与领导人选。那么，为什么要实行“双主任制”的管理机制?该机制有哪些特点与优势?这一管理体制对横琴粤澳深度合作区建设有何重要意义?

新定位与新目标需要匹配新的管理机制

《总体方案》为横琴粤澳深度合作区设定的战略定位是“四新”，即促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。发展目标是，到2024年，琴澳一体化发展格局初步建立，促进澳门经济适度多元发展的支撑作用初步显现;到2029年，合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立，琴澳一体化发展水平进一步提升，促进澳门经济适度多元发展取得显著成效。到2035年，“一国两制”强大生命力和优越性全面彰显，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。可见，新定位与新目标体现了横琴开发服务澳门的初心与主线。

而过往的粤澳、珠澳合作机制显然已经难以适应横琴粤澳深度合作区的新定位与新目标。原有的粤澳合作机制是以政府间协议方式建立起来的，属于会议协商运作方式。按照粤澳两地签订的《粤澳合作框架协议》的规定，粤澳共同参与横琴开发，建立粤澳合作开发横琴协调机制。自2003年以来，在原有的“粤澳高层会晤制度”基础上，建立“粤澳合作联席会议制度”，粤澳两地每年召开一次粤澳合作联席会议。

在珠澳合作方面，2008年，珠澳合作专责小组成立，该小组是在粤澳合作联席会议下设立的工作小组，向粤澳合作联席会议负责。自此，形成了珠海和澳门特别行政区政府间直接磋商和交流的机制。2013年，珠澳合作小组改名为珠澳合作会议，每年召开一次，并设立五个工作小组，其中，涉及横琴开发的仅是五个小组其中之一。当时，无论是粤澳、珠澳合作的内容，还是合作方式，都尚未机构化、制度化，无法适应横琴粤澳深度合作区的新定位与新目标。因此，为横琴粤澳深度合作区设立新的合作管理机制，规范粤澳合作的行动和运转，成为横琴下一阶段发展的现实所需。

合作区共管体制的特征

横琴粤澳深度合作区建设，是在“一国两制”架构下由粤澳双方合作共同开发，必须在坚守“一国”之本前提下，善用“两制”之利，立足合作区分线管理的特殊监管体制，推进规则衔接、机制对接，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现与澳门一体化发展。为此，政府间互动和合作的规则设计就需要更多的制度创新。由粤澳两地共同组成管理委员会的体制体现了混合创新的特征。

一是新机制要达成的使命与目标是混合的。新的管理机制肩负着开发、建设与管理横琴粤澳深度合作区的使命，同时还要通过横琴开发与建设，发挥支撑澳门-珠海极点对粤港澳大湾区的引领作用，辐射带动珠江西岸地区加快发展。可见，新机制被赋予了多重使命，不仅要促进澳珠发展，而且要为粤港澳大湾区发展、为促进国家的改革开放、探索与丰富“一国两制”新实践作出贡献。

二是参与主体是混合的。按照《总体方案》的规定，合作区管理委员会由粤澳两地联合组建，接受粤港澳大湾区建设领导小组的领导。已公布的信息显示，合作区管理委员会由广东省、澳门特区与珠海市派员组成。可见，合作区的管理体制是由多元主体共同参与的，既有作为直接领导机构的粤港澳大湾区建设领导小组，又有澳门特别行政区政府、广东省政府、珠海市政府及有关部门的参与，合作区的利益相关方都被纳入到管理体制之中。

三是组织架构及人员组成是混合的。由粤澳两地联合组建的合作区管理委员会实行“双主任制”，由广东省委副书记、省政府省长马兴瑞和澳门特别行政区行政长官贺一诚共同担任，常务副主任由澳门特别行政区政府行政法务司司长张永春担任，由粤澳两地协商确定的其他副主任来自于广东省政府、澳门特别行政区政府、珠海市政府等。“双主任制”组织架构容纳了粤、澳双方的行政机构首长，属于国内开发区建设中的首创。

四是管理权力是混合的。《总体方案》规定，合作区管理委员会的职权范围是统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。合作区管理委员会下设执行委员会履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。而合作区的属地管理工作，包括党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等，由广东省委和省政府派出机构负责。合作区相关机构的职能与权力既包括开发建设，也包含规划与管理，其权力范畴具有混合性质。