摘要
今年上半年，地方政府专项债券发行明显降速。一方面，与政策层面的监管强化和引导有关。另一方面，调研了解到，专项债券在管理和使用中还存在一些难点，导致发行意愿有所降低。未来，加强专项债券监管是大势所趋，专项债券将既重发行，更重管理、重效率，发行降速或成为常态，一批优质项目有望脱颖而出，但其作为金融工具在期限较长、二级市场流动性较差等属性上存在的不足，也是资产配置中需要考虑的问题
近年来，地方政府专项债券发行加快，目前专项债券余额和每年新增计划限额都超过了一般债券。专项债券的发展伴随着相关政策的逐步探索、建立和完善。专项债券的发行提速，主要由于其作为积极的财政政策工具，对稳增长、稳投资、补短板等的作用较为迫切。然而随着发行节奏的加快，管理使用效率偏低、效果不及预期等问题开始出现，政策重点转向加强地方政府债务管理和提升资金使用效率。
本文认为，今年专项债券发行降速，既由于政策层面的监管强化和引导，也由于专项债券在管理和使用中还存在一些难点，导致发行意愿有所下降。本文首先从政策逻辑开始，研究地方政府专项债券的政策脉络和发展历程，然后分析近年来专项债券的发行规模、发行节奏、资金使用方向等特征，最后从政策引导和实际运用两个角度分析今年专项债券发行降速的原因，并提出政策建议。
一、地方政府专项债券的政策脉络与发展历程
为拓宽地方政府融资渠道，同时规范地方债务管理，我国按照“开前门、堵后门”的思路，从2015年开始允许地方政府以发行债券的方式举债融资。地方政府专项债券是其中的一个品种，相关政策制度的建立是从无到有、逐渐探索并根据实际出现的问题逐渐完善的过程，对专项债券的使用范围、发行节奏、绩效管理等起到引导和规范作用。结合地方政府专项债券的政策脉络，专项债券的制度完善和发展进程可大致分为开闸期、探索期、加速期和减速期。
(一)开闸期：2015年至2016年
1994年颁布的《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的3原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。直到2014年8月新修订的《预算法》才正式从法律上赋予地方政府发债融资的权力，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。
地方政府债券主要有一般债券和专项债券。根据2014年9月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的相关规定，地方政府发行一般债券融资主要用于没有收益的公益性事业，形成的一般债务主要以一般公共预算收入偿还。地方政府发行专项债券融资主要用于有一定收益的公益性事业，形成的专项债务不列入赤字，主要以对应的政府性基金或专项收入偿还。
2015年4月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)，进一步明确专项债券是省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。并明确规范了专项债券的属性、发行、管理等内容和要求，成为指导专项债券发行和管理的基础性制度。在地方政府专项债券发行开闸后的一段时期内，主要是对基础制度和政策进行了探索和建立，债券发行相对缓慢。
(二)探索期：2017年至2018年
为完善专项债券管理，建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，2017年开始对专项债券的品种进行试点。伴随着试点的逐渐深入，专项债券品种不断丰富，发行也开始提速。
为加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发挥政府规范举债促进经济社会发展的积极作用，财政部要求2017年优先选择土地储备和政府收费公路两个领域在全国范围开展试点，鼓励有条件的地方立足本地实际，围绕重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。
在土地储备专项债券和收费公路专项债券试点开展之后，2018年财政部进一步要求稳步推进地方政府专项债券管理改革，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，实现债券期限与项目期限相匹配。同时，要求合理扩大专项债券使用范围，创新和丰富债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。同年，开始发行棚改专项债券，规范棚户区改造融资行为。这一期间，专项债券的使用范围初步明确，债券品种进一步丰富，为债券发行加速提供了条件。
(三)加速期：2019年至2020年
2019年和2020年是极不平常的两年，我国经济下行压力加大，加上受到新冠肺炎疫情冲击，稳定和提振投资的紧迫性明显上升。国家较大幅度增加
