上海这样的超大城市，并非在一刀切地控制人口，而是希望通过郊区新城的建设对人口进行疏解并重新布局。

“十四五”时期，上海将加快新城建设，按照独立城市定位和现代城市理念加快建设五大新城。近期，五大新城陆续发布“十四五”规划建设行动方案，并计划在2035年基本建成长三角城市群中的综合性节点城市。

到2035年，5个新城要各集聚100万左右常住人口，但目前多数新城常住人口还不足50万。从近期各新城发布的行动方案来看，都着重强调要加强人口和人才引进。与此同时，也有新城主政官员坦言，要达到2035年百万人口的目标，对城市功能配套会有很大的需求。

上海这样的超大城市，并非在一刀切地控制人口，而是希望通过郊区新城的建设对人口进行疏解并重新布局，这或将为超大、特大城市解决人口膨胀问题带来新的探索方案。

形成上海都市圈的核心内圈

上海正加快建设嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城，推动城市多中心发展。

到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，基本形成独立的城市功能，在长三角城市网络中初步具备综合性节点城市的地位。到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。

作为常住人口超2400万的超大城市，上海提出了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间发展新格局，而新城正是上海服务构建新发展格局，更好服务长三角一体化发展国家战略，以及上海面向未来的重要着力点和发力点。

5个新城的特殊之处在于，它们的定位不是城市副中心，也不是卫星城或郊区新城，而是独立的综合性节点城市。

1月23日，上海市政协主席、党组书记董云虎在上海市政协十三届四次会议委员与市民网上交流会上表示，嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇五大新城是上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点。其重点不是承接中心城区人口疏散、功能疏散，而是大做增量的文章，增强新城的集聚和辐射能力，在长三角城市群中脱颖而出。

“目的是要建成现代化的大城市、长三角的增长极，从根本上改变郊区发展洼地的状况。新城发力的重点是形成全市人口合理分布、功能多维支撑、产业优势互补的态势，打造上海都市圈第一圈层，构筑上海发展的战略拱卫带。”董云虎强调。

上海社科院副院长王振在接受21世纪经济报道记者采访时认为，五大新城未来都将发展成具有独立综合性功能的大城市和重要增长极，这将全面重塑上海的城市空间结构，将形成市域范围的都市圈体系，增强上海在长三角城市群中的影响力和带动力。

如果从长三角城市群角度来看，上海市副市长、上海市新城规划建设推进协调领导小组副组长汤志平在3月19日上海市政府新闻办举行的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》相关情况的发布会上指出，对照世界城市群发展的规律，上海的主城区已经扮演了类似伦敦、纽约等在各自的城市群和都市圈中的地位和作用，相应的五个新城的定位也应当要转变。

汤志平表示，现在要更主动地按照集聚百万人口城市规模，形成独立综合功能的要求，和长三角城市群里其他40多个城市一样，要建设成为现代化的大城市和长三角增长极，和中心城区一起率先形成上海都市圈的“核心内圈”。

留人需完善城市配套功能

作为上海未来发展的战略支点和增长极，新城“新”在新的功能定位、人口布局、城市形态、公共服务和交通体系。

以人口布局为例，上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任陆月星在上海市政协十三届四次会议委员与市民网上交流会上提出，新城建设第一要素是人口，第一资源是人才，要把合理的人口布局放在突出位置。但是，从原有规划和现有实际来看，按照大城市100万以上人口规模，五个新城都有很大的导入空间。而新的人口布局，不只是规模扩张，更是结构优化——重在年龄结构、人才结构，并亟需相应的政策创新。

到2035年，5个新城要达到100万每城的人口目标。但21世纪经济报道记者注意到，目前多地的常住人口还不足50万。比如，青浦现状常住人口约45万，嘉定现状常住人口约48.6万，奉贤新城则是约40万人。因而，人口和人才引入的潜力很大。

对标中心城区，王振指出，现在新城的差距主要在于人才集聚不足，人口集聚也不足，优质公共服务资源缺乏，交通也相对滞后。新城建设对于解决中心城市人口过密问题肯定是积极的，但上海建设新城也有20年的历程，对于疏解中心城区人口的效果却不明显，主要就是在于这些新城综合功能不足、能级低，对人口缺少吸引力。

政府层面也关注到了这一点。上海在《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》中强调，要制定差异化的人口导入和人才引进政策，完善居住证积分和落户政策，加大新城对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，研究完善租购并举、租售衔接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、医疗、养老等服务人才的