国务院3月15日召开常务会议，确定政府工作报告重点任务分工，要求扎实有力抓好落实，推动经济稳中加固、行稳致远。其中一个措施为抓紧已确定的财政、金融、就业等宏观政策落实。保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低。

今年的政府工作报告指出，把服务实体经济放到更加突出的位置，处理好恢复经济与防范风险的关系。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。对比而言，此次国常会增加提出“政府杠杆率要有所降低”的要求。

经济学界一般用债务余额/GDP衡量杠杆率。21世纪经济报道记者采访了解到，今年不发行特别国债、财政赤字率和专项债新增额度下降已是降杠杆的方式。但考虑到今年法定政府债务余额增速仍可能高于名义GDP增速，法定政府债务杠杆率还可能略有上升，政府杠杆率降低可能指向地方政府隐性债务化解。而此前几年，降杠杆的重点是降低企业部门杠杆。

“政府杠杆一定要区分中央政府杠杆、地方政府杠杆，去杠杆应该是地方政府去杠杆。国际比较来看，中央政府杠杆率相对较低，中央政府应该适度加杠杆。”中国社会科学院金融研究所所长、国家金融与发展实验室主任张晓晶对21世纪经济报道记者表示。近年来，张晓晶及其团队按季度连续发布中国宏观杠杆率报告。

从企业降杠杆到政府降杠杆

国家金融与发展实验室此前发布的报告(以下简称“报告”)显示，2020年全年宏观杠杆率共上升23.6个百分点，从2019年末的246.5%增至270.1%。分部门看，企业部门杠杆率上升了10.4个百分点，政府部门杠杆率上升了7.1个百分点，居民部门杠杆率上升了6.1个百分点。

“为应对疫情冲击，2020年我国宏观杠杆率快速攀升。”张晓晶表示，“今年财政、货币政策逐步正常化，同时受基数影响名义GDP增速较高，全年宏观杠杆率预计与上年持平甚至略有下降。今年政府债务的扩张力度有所减弱，这有助于政府杠杆率的稳定，但并不意味着政府的支持力度降低。”

张晓晶进一步表示，未来看既要保持杠杆率的基本稳定，又要充分发挥杠杆率对增长的支撑作用，必须在结构上做文章。具体而言，企业部门去杠杆，主要是国有企业去杠杆;居民部门稳杠杆，尤其需要通过房地产的基本稳定促进居民杠杆率的基本稳定;中央政府继续加杠杆，部分接替地方政府的隐性债务扩张。

政府杠杆方面，报告数据显示，2020年政府部门杠杆率从2019年末的38.5%增长至45.6%，增幅达7.1个百分点，高于1998年亚洲金融危机期间5.5个百分点的增幅，也高于2009年全球金融危机期间5.8个百分点的增幅，达到有杠杆率数据统计以来的历史最高水平。

其中，中央政府杠杆率上升了3.1个百分点，从2019年末的16.9%增至20.0%;地方政府杠杆率上升了4.0个百分点，从2019年末的21.6%增至25.6%。

去年政府部门杠杆率大幅增加主要因为政府债券发行规模放量，地方债和国债(含特别国债)新增发行规模超过8万亿。与此同时，一些风险苗头也已出现，比如地方政府法定政府债务率已逼近警戒线，地方专项债余额已超过政府性基金收入。

在去年底的财政工作会议会上，财政部部长刘昆表示，2021年积极的财政政策“更可持续”主要从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。此次国常会则明确提出“政府杠杆率要有所降低”的要求。

“政府加杠杆是逆周期调节的重要方式，一般经济下行的时候政府加杠杆，去年的时候就是如此。但今年经济形势好转，政府部门可以适当降杠杆。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示。

“过去几年去杠杆的重点一直是降低企业部门杠杆率。单独强调降低政府杠杆率尚属首次，降低政府杠杆率的重点可能在于循序渐进压降整体债务规模。”中信证券首席固收分析师明明表示。

抓实隐性债务化解

在市场人士看来，今年不发行特别国债、财政赤字率和专项债新增额度下降都是降杠杆的方式。其中，财政赤字率降至3.2%;专项债新增额度降低1000亿至3.65万亿，这成为自2015年全面推行地方债发行以来的首次回落。

预算报告解释称，(赤字率确定为3.2%)这样安排，既体现了财政政策的积极取向，又释放出我国不搞“大水漫灌”式强刺激、推动高质量发展的明确信号，并为今后应对新的风险挑战留出政策空间;专项债减少主要是已发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍会持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。

另据预算报告，截至2020年末法定政府债务余额为46.6万亿，而今年新增政府债券发行规模为7.38万亿(其中新增国债2.75万亿，新增地方一般债0.83万亿，新增地方专项债3.65万亿，去年结转的中小银行专项债0.15万亿)，相比去年末政府债务余额增长15.8%。而市场预计今年名义GDP增速为10%左右，如果不考虑通过其他方式偿还法定政府债务的因素，今年法定政府债务杠杆率仍可能略有上升。

对此，有分析认为政府杠杆率降低可能指向地方政府隐性债务化解。赵全厚表示，地方政