防范化解重大风险攻坚战取得决定性成就后，未来一段时间的主要目标将转为不断健全长效机制。“十四五”规划将“防范化解重大风险体制机制不断健全”纳入主要目标，并提出“健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系”要求就有此深意。

全国人大代表、央行南京分行行长郭新明近日在接受证券时报记者采访时表示，经过努力，防范化解金融风险攻坚战取得重大成就，金融发展进入新阶段。但是，金融业面临的新任务仍然十分繁重。国内一些地区和行业存在一定比例和数量的高风险金融机构，涉及金融机构债权的各类市场风险事件有所增长的苗头较为明显。社会乃至监管部门对金融机构能“立”能“退”不能“破”、仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍。

“一个缺少适度的破产风险的意识和压力的金融市场，至少是活力不足、不够健康的，既容易累积深层风险酿成事件甚至危机，又难以造就培养有竞争力、高质量的市场主体，影响金融资源配置效率。”郭新明称，

因此，今年两会期间，郭新明就建议，需要进一步解放思想，遵循金融发展规律，建立健全能入能进、能退能破、有序竞争、生机勃勃的金融机构体系。健全的金融机构破产制度，就是其中的关键一环。全国人大早在2018年就把修订《企业破产法》作为五年立法规划的重点立法项目，建议加强全局性谋划、整体性推进，修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度。

要建立能退能破的金融机构体系

郭新明表示，从国内外经济社会的发展看，金融业有着举足轻重的地位和作用，同时也是容易发生危机、对经济社会可能造成重大冲击的行业。国内外尤其是发达国家对金融机构风险处置有一条较为成功的经验，就是根据金融机构的规模及其系统重要程度，采取差别化监管措施。

例如，处置方式的差别化，对系统重要性机构采取的主要是建设总损失吸收能力、压力测试、强化监管、做足预案等措施，必要时动用公共资金。对中小机构则采取破产清算等市场化退出方式。过去二十年，美国倒闭的近600家银行中，中小机构数量占比超过98%、资产占比不足40%。又如，对涉众型客户保障的差别化，国家对中小金融投资消费权益实行特别保护制度，以银行业为例，我国的存款保险覆盖了存款50万以下的储户占全部储户的99%以上

对比国内，郭新明表示，2016年以来，国内仅P2P网贷累计停业及发生问题机构超6000家、小贷公司数量减少近1600家，但社会乃至监管部门对金融机构能“立”能“退”不能“破”、仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍，处置这些问题金融机构大多采取金融风险处置措施，几乎不进入破产程序，优胜劣汰退出机制形同虚设，让一定数量的出现破产原因的机构虽然形式上退出市场，但实际上债权债务未得到公平有效清理，退而不清、退而难清，遗留众多可能发酵成风险事件的隐患，不仅影响金融市场正常预期和平稳运行发展，还会造成道德风险。

在郭新明看来，要建立健全能入能进、能退能破、有序竞争、生机勃勃的金融机构体系。健全金融机构破产法律制度，是金融业推进现代化取得新发展的必然要求，是国家金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。国内外经验教训反复证明，金融机构破产法律制度是识别、预防、控制、化解、处置等各个金融风险治理环节逻辑递进及金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。

现行金融机构破产法律规范体系缺陷明显

目前，我国的金融机构破产法律制度存在着制度理念滞后、立法体系破碎、规则设计落后等问题。

具体来说，据郭新明介绍，我国的金融机构破产法律制度，从立法上看，主要由《企业破产法》尤其是第134条有关金融机构破产的特别规定、《证券公司风险处置条例》“破产清算和重整”专章以及《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《期货交易管理条例》《金融资产管理公司条例》《外资银行管理条例》《外资保险公司管理条例》《金融机构撤销条例》《存款保险条例》《证券投资者保护基金管理办法》《保险保障基金管理办法》等金融法律法规政策的少数条款组成，金融机构破产法律规则体系初见雏形。

“但是，由于历史与时代局限，现行金融机构破产法律规范体系，与国际上先进经验做法以及联合国国际贸易法委员会等国际组织的示范指南相比，缺陷和不足十分明显。”郭新明称。

郭新明进一步表示，现有的相关法律规则大多成法较早，滞后于实践需要，不符合现代立法规则设计要求。这在《企业破产法》上的表现尤为具体：未针对金融机构相较于普通企业具有的公共性、涉众性、风险外溢性特征，对金融机构的概念和范围作出具体明确的界定，以至非银行支付机构、地方7+4金融组织等是否属于“金融机构”难以确定。未对风险处置程序与破产程序的有序衔接、个人债权及高管劳动债权的清偿顺序、金融监管机构以及金融消费投资权益保护基金的地位作用、更为专业的破产管理人等作出特别规定。未对金融交易结算最终性、终止净额结算制度等金融基础性制度，作出法律安排等。

建言如何在《企业破产法