摘要：随着城市化的快速发展，农村土地利用问题，已经超出了农村和农业的层面，须站在城市化的角度，从城乡关系出发，重新认识现有的农村土地管理制度改革

土地管理制度改革曾经释放出中国农村改革的巨大潜力。

然而，中国城市化进程在加快，但土地城市化的改革进程却在放缓。很多学者提出，是否可以借鉴发达国家的做法，来进行中国的土地管理制度改革，以释放出产权明晰后的土地要素潜力。

就我个人来看，土地管理制度改革不是简单的土地问题。其中，既涉及到农地，又涉及到集体建设用地，如何根据两类不同性质用地的特点，稳步地推进改革，就先要了解这两类土地在国民经济发展和国家治理中的作用。

农地事关治理和稳定大局

农地是农产品供给最重要的资源保障。在中国现有的20亿亩耕地，生产出90%以上的主要农产品，距离95%以上的农产品保障线，还有一定可释放的潜力空间。但是，粮食安全不仅关系到国计民生，有助于防止灾害性事件的发生，也是中国基于国际战略的最基本安全保证。毕竟，中国每年还需要进口1亿多吨的农产品。虽然是品种调节，但是假如国际关系发生巨大变化，农产品供给过度依赖国际市场，等于让生命线握在了别人手中。

纵观几千年的人类历史，无论战争还是和平时期，任何一个国家都必须注重自身的粮食安全，这是基本准则。其实这次中美贸易战告诉我们一个基本事实，在发生国际争端的时候，对手轻而易举地就可以抓住咱们的战略弱点，甚至可能会给国内产业带来巨大损失。

农产品生产和销售是中国5亿甚至更多农业人口的重要收入来源。

2020年，中国农民人均纯收入约40%来自于农产品。如果加上国家对农业的各项直补，大约50%多的收入来源于农业。农业生产严重依赖于土地，如果没有农地总量的充分保障，就会直接影响到农民收入。中国目前已通过非农就业转移了2.9亿的农业人口，但是在农村还有2亿左右的剩余劳动力。这意味着，有3亿多农业劳动力在户均10亩耕地的条件下继续从事农业，并供养着5亿多的农村人口。如果农地总量减少，那将会大大影响仍以农业为生的农村人口的收入。

中国的基本农田和可耕地是一部分尚未完全城市化的农业户籍人口未来的就业退路和生活保障。虽然已经实现了农地流转，但是这种流转并没有改变土地所有权的性质。虽然中央政策已经明确，农地使用权流转长期不变，但对一部分已经在城镇就业的农业户籍人口来说，保留耕地等于保留一条退路。

在外出打工就业的农业人口中，有1.16亿仍然在本乡镇从事非农就业，同时还有不少50岁以上的人口留在农村务农。之所以绝大部分外出打工的人口仍然在农村保留自己的土地和住宅，一方面是因为，他们没有真正实现市民化，另一方面，城市就业的不稳定也增加了他们的不安全心理。

在中国，之所以没有出现其他发展中国家城市化进程中的城市贫民窟和就业治安危机，正是因为农业户籍人口还保留着农地这一基本生活来源。如果城市发生危机，还可以回乡从事农业来避险。这也是中国城市化进程相对稳定的一个体制性原因。

一部分农地资源是解决农村社会保障的重要资源储备。中国有20亿亩基本农田，还有2亿多亩的可耕地和可开发的农地资源，如沿海的滩涂改造农田、坡地改造农田和荒地以及沙地治理改造农田等。

对于农村基层组织来说，还必须保留一部分耕地资源作为可分配的福利性土地，可供给年满18岁的成年人口分配。虽然随着农村生育率的下降，新增人口大大减少，但仍有一部分新增劳动力需要靠土地维持生存。虽然上世纪实行家庭联产承包责任制进行土地使用权分配时，提出“生不增，死不减”，不再为新增农村人口分配土地，但是却很难落实。在近些年开展的农村土地确权中，这个问题也是无法回避的。

农地流转制度改革，在确保粮食和主要农产品供给安全的基础上，已经取得了较大的进展。但是强化农地在农村人口生活、就业和保障的重要性，实际上是站在国情的基础上，充分认识到涉及5亿多农村常住人口和8亿左右农村户籍人口的基本权益，应该是国家治理和社会稳定的大局。

从城市化角度重新认识土地改革

需要认识到，土地管理制度改革不是简单的三农问题，因为随着城市化的快速发展，在城市常住人口已经占总人口60%以上，而且还会进一步提高的时候，我们面临的另一类问题就是土地城市化的过程。也就是说，现在我们谈到的农村土地利用问题，已经超出了农村和农业的层面，须站在城市化的角度，从城乡关系出发，重新认识现有的农村土地管理制度改革。

从这一点出发，农村土地非农化的利用和加入城市化进程，不仅包括一部分耕地的转化和利用，也包括已经转化为建设用地的农村土地利用。在这个意义上认识农村集体土地中建设用地的价值，包括参与土地非农化和城市化进程的各类土地利用问题，对于未来的土地管理制度改革具有重要现实意义。

农村的部分耕地资源和集体建设用地是中国城市化和工业化进程的重要资源保障。中国目前的集体建设用地资源有19万平方公里，耕地资源虽然从卫星图片上显示是20亿亩，但是加上荒地、