正在进行的上海两会上，上海市长龚正在政府工作报告中指出：上海将以五大新城建设为发力点，优化市域空间布局。
这是五个新城建设首次写进上海政府工作报告。五大新城建设，将对上海空间格局产生什么样的影响，为什么选择嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇作为新城建设的重点?新城的建设和发展应该体现什么样的新思路?新城建设又与上海住房民生的解决存在什么样的关系?
必要性与标志性
笔者以为，上海近年来经济增速出现后续乏力，很重要的一个原因是城市要素资源过多集中在市中心城区，没能及时疏散出去。一方面，市中心城区因为承载空间有限而面临发展的天花板，同时也因为集聚效应退化和拥挤成本上升而出现发展动能衰减;另一方面，承载空间富余的郊区新城却发展机制不顺，潜在发展动能远远没有释放。
虽然上海历史上也推过多个郊区化战略，如2001年“一城九镇”、2004年“三城七镇”、2006年“1966城镇体系”，但总体效果都不太好。这种郊区化发展模式，优质生产要素资源和公共服务资源仍然高度集中在市区，市区人口即使有所疏解到郊区，也主要是去这些地方建成的房价相对低廉的大型居住区购房居住，就业仍然高度集聚在市区，“一城九镇”大多成了“睡城”，产业基本没有转移过去，产城融合差，职住平衡低。
反思下来，这种以大城市中心人口郊区化疏散为主导的卫星城发展模式，具有很多先天弊端，郊区新城的城市功能严重不足，对高级劳动力吸引力很弱，自身造血能力差，公共服务提供能力低，难以形成产业集聚。同时，飞地式和外科植入式的郊区新城，高度依赖土地财政，房价过高，服务业匮乏，也无法吸引当地农民转化为市民，就地城镇化缓慢。现在国内外主流的城市规划都基本不再提卫星城了。
上海“十四五”规划建议，已经对五大新城提出了“产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利”的要求，并定位为独立的综合性节点城市。笔者认为，上海这次提出以五大新城建设为发力点来优化空间格局，是对原来中心城郊区化引导的卫星城发展模式的一种纠正。但笔者认为，要让新城的发展不走原来覆辙，就要顺应国际城市发展规律，把行政区意义上的上海不再视为一个单一城市(city)，而看做一个都市圈(MetropolitanArea)，让每个郊区新城都独立发展和具有独立完整的城市功能，尽可能产生内驱动力，以提升新城的发展动能，促进新城发力与中心辐射互动、城市资源要素双向流动，在上海行政区内形成高质量的内循环，从而推动上海的发展模式整体转型，有力促进上海实现“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。
这次上海市政府之所以选定嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇这五大新城优先发展，也是经过深思熟虑。一方面这5个新城在历史上的郊区化新城建设中成效较好，并找到了自己的特色定位，初步积累了独立的发展动能;另一方面这5个新城与长三角一体化战略关系度高，是联结上海中心城区与周边城市的门户，内引外联，可左右借力。比如松江，通过自主打造G60科创走廊，不仅从“松江制造”走向“松江创造”，还一下子把区位优势发挥得淋漓尽致，并加快产城融合，积蓄了独立发展动能，越来越像一个具有完整城市功能的城市了。
笔者建议，今后对这五大新城，不宜再称为上海的郊区，“郊区”其实是套在这些新城头上的一个枷锁。要把每一个新城当成一个独立的城市，与上海中心城区是兄弟关系、平行关系，而不是父子关系、上下级关系，共同接受上海行政区政府的领导和指导。就像江苏省的苏锡常为什么经济和社会发展很强，不在于城区很强，而是下面的县级市很强。如苏州辖区的昆山市、张家港市、常熟市和太仓市，个个都是“猛虎”，这几个县级市的GDP都超过了1000多亿元，其中昆山市4000多亿元，超过上海除了浦东之外任何一个区的GDP，也超过宁夏、青海和西藏三个省级单位的GDP。有了这几大“猛虎”，苏州自然实力雄厚，能以一普通地级市之位，GDP仅次于北上广深和重庆之后，高居全国第六。上海经济总量未来能不能进一步跃升，就在于能不能有自己的几大“猛虎”。
关于新城规划的新思路
在两会上，龚正市长提到，编制新城规划建设导则，开展新城重点地区规划设计，支持新城集聚一批符合功能定位的重大产业项目，高标准配置学校、医院、文体设施运等公共服务资源，推进综合交通枢纽建设，提升新城环境品质，促进新城与长三角城市群中的其他城市相互赋能、辐射带动。这表明，新城的规划将呈现与之前不一样的特点，也要有新思路。
新城规划是一个大课题，产城融合是基本要求，职住平衡是重要考量，公共服务资源的起点要更高，相对中心城区更有优势，以更好的营商环境来导入产业，以更好的幸福感体验来吸引人口。而这些前提是要让新城有自我造血功能。但笔者想强调的是，要让这五大新城发展得更好，需要更多给这五大新城赋权，包括获得更多的城市规划自主权、产业选择权、公共服务配置权和土地用途变更审批权。总之，在符合上海总体规划前提下，尽可能放权。苏州之所以辖区内的县级市经济很强，主要是给了每个县级市很多自主权。
