近日，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》(下称《规划》)，提出到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。这是新中国成立以来第一个关于法治中国建设的专门规划。

在法治中国建设总体目标中，“权力运行受到有效制约监督”是重要内容之一。《规划》也提出坚持以人民为中心，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利。

对此，《规划》从多个方面提出了加强权力监督的内容，并提出了诸多新的体制机制，比如加强宪法实施和监督、更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为、有效防范冤假错案等。

两个审查加强立法监督

宪法是我国根本大法。党的十八届三中全会、十八届四中全会、十九届四中全会通过的决定中，都强调宪法实施和监督。此次《规划》则进一步明确了宪法实施和监督的具体机制应如何完善。

《规划》提出了多项具体工作，包括全国人大常委会年度工作报告、合宪性审查、涉及宪法问题的事先审查和咨询制度、备案审查、宪法解释等，以加强宪法实施和监督。

“合宪性审查在整个法律监督制度当中是比较薄弱的一环，尤其是具体程序如何设定还有待完善，这将是未来制度建设的重点。”中国人民大学法学院教授朱景文告诉21世纪经济报道记者。

《规划》也强调，推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序。

有学者介绍，按照立法法规定，合宪性审查的对象只包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。

《规划》对此进行了完善，提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求”。

上述学者认为，《规划》既扩大了合宪性审查的范围，又指出合宪性审查的方式可以是“涉及宪法问题的事先审查和咨询”，从而坚持了立法和改革相衔接相促进，做到重大改革于法有据。

除了合宪性审查，《规划》还提出加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠。

“合宪性审查是法律监督体系中最顶层的制度，备案审查则是更广范围的法律监督机制，也是近年来全国人大常委会工作的重点之一，当然，在实操层面的制度设计也有待完善。”朱景文说。

《规划》对此提出，完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查。加强对司法解释的备案监督。将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。加快建立全国统一的备案审查信息平台。建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。建立健全备案审查工作年度报告制度。

《规划》还提出，全面推行行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。依法处理国家机关和社会团体、企业事业组织、公民对法规规章等书面提出的审查要求或者审查建议。

三个时间表实现一体建设

《规划》的主要原则之一是坚持统筹推进。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

《规划》也提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。就在《规划》印发前不久，中共中央还印发了《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》，但最早纳入顶层设计视野的还是法治政府建设，中共中央、国务院早在2015年12月就已印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》。

“在全面依法治国的战略布局中，法治政府建设取得了比较突出的成效。推进依法行政，建设法治政府在政府和社会中形成了高度共识，行政法律制度的建设渐趋完备，严格、规范、公正、文明执法作为法律实施的重点取得了更大成效。”中国法学会行政法学研究会秘书长、对外经济贸易大学副校长王敬波说。

法治政府建设至今，剩下的都是难啃的硬骨头。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》曾提出，到2020年基本建成法治政府。但党的十九大报告提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。《规划》再次强调了这一论断。

“十九大报告提出的2035年的目标比前者的要求更高，这也充分说明法治政府建设需要持续不断向纵深推进，向更高的治理水平发展。”王敬波告诉21世纪经济报道记者。

此外，《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》明确提出，2035年基本建成法治社会。在此之前，法治社会建设并没有明确的时间表和评估指标。

把行政权力关进制度的笼子

法治政府建设的难点和重点，在于制约和