在上一轮城镇化中，被大中城市“甩”在身后的县城，获得新的发展契机。
11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》发布，提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。
“县城大致有两类，一类是城市群地区的县城，这些地方核心城市与大中城市较为发达，但头重脚轻现象较明显，县域偏弱。另外一类是非城市群地区。这些地方的县城在城镇化与乡村振兴中的带动作用更加关键。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎接受21世纪经济报道记者采访时表示。
东莞市城建规划设计院人居环境所所长谢石营博士告诉21世纪经济报道记者，以县城为重要载体的城镇化建设，是我国城镇化的新阶段。我国整体的城镇化水平已达60%以上，进入基本稳定的阶段，但是发展并不均衡，大城市可能达到较高的城镇化水平，而我国1800多个县城城镇化水平相对较低，还有很大的提升空间。
“县级人口规模大，很多县有几十万、甚至上百万人口，以县城为重要载体的城镇化，能有效推动基础设施及公服设施建设，提升整个县城的人居生活环境品质。”谢石营表示。
目前，县城的城镇化进入政策发展红利期，但是面临的问题也不少，资金、人口、交通、基建等短板，需要一一克服。
县城发展新契机
自秦朝以来，“县”就是我国基层治理的一个基本单元。现在，国家提出治理能力与治理体系现代化，县也成为一个非常重要的治理单元。
2011年6月，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》发布，提出建设好县城和有发展潜力的小城镇。该通知指出，将我国国土空间分为以下主体功能区：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元。
根据民政部发布的2018年行政区划统计表，截止到2018年12月31日，我国县级行政单位包括2851个，其中有970个市辖区，375个县级市，1335个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，1个特区和1个林区。
扣除市辖区，县级单位一共有1881个。目前来看，这些县级单位的发展水平并不统一，但大多数都位于优化开发区域和重点开发区域。
如何发展县城?“十四五”规划中，提升县城“城镇化”与“综合服务能力”成为重点。
为何县城成为城镇化的重要载体?
谢石营表示，县城推进城镇化有几个优势，首先是发展空间巨大，城镇化率、基础设施等都有很大的提升空间。其次，相较城市，县城的土地、教育、医疗、住房等各方面成本都比较低，可以比较高效地推进城镇化。第三是县城城镇化可以推动区域协调发展，很多人口可以离土不离乡，不需要长距离迁徙，留守儿童、留守老人等社会问题也可以解决。
但是，县城城镇化也面临颇多短板，其中一个问题是县城的工业化水平相较地级市更低，无法提供更多就业机会，这使很多县域都难以避免成为大城市或者周边中心市人口“虹吸”的对象。
由广东省揭阳市代管的县级市普宁，就遇到这个问题。根据统计公报，2019年末，普宁常住人口212.32万人，比上年末增加1.52万人，但扣除自然增长人口28387人，实际流出超过1.3万人。
普宁居民陈军(化名)是一家布匹店铺的老板，他告诉21世纪经济报道记者，很多上了大学的当地人一般不会留在普宁，都往广州、深圳走。陈先生的儿子是本科学历，也没有留在普宁，现在在广州工作。
另一位普宁居民陈静(化名)告诉21世纪经济报道记者，普宁个体户规模小，都是家庭成员打理，即使要雇人也是临时性的。她家里亲戚的几个店铺都是自家打理，没有请人。
数据显示，2019年普宁的第二产业增加值236.39亿元，增长0.1%，对地区生产总值增长的贡献率为8.0%。2019年，普宁城镇人口比重47.9%，比上年末仅提高0.04个百分点。
谢石营认为，一个地方的城镇化，都是基于一定的工业化发展，但县城普遍来说工业化的基础不算太好。因此早些年广东提出产业转移，是产业从珠三角核心地区城市往外围的这些中小城市，包括县城转移，通过产业发展有效带动地方城镇化进程，包括就业增加、人口集聚等。
而县城要实现发展，则需要一定的资本和人力资源的积累。
资金从哪里来?
县城发展钱从哪里来，关系到基础设施建设。
今年的政府工作报告提出“两新一重”建设，其中包括加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。
今年6月，《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》发布，提出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍然较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足。因此，从加大财政资金支持、吸引社会资本投入和加强建设用地支撑等方面，推进“补短板”。
21世纪经济报道记者统计后发现，不少县城在2019年财政收入下滑，其中一些下滑幅度超过10%。
普宁就是如此
