“5年时间不长，要真的做出好的成果，是不容易的。”关于近期出台的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称《实施方案》），中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军告诉《中国经营报》记者：“这是一个综合的、全方位的改革方案，对于整个中国来说，具有广泛的借鉴意义。”

2020年，深圳经济特区成立40周年之际，深圳的经济发展成为一大焦点。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《实施方案》，该方案的主要目标为：2022年，各方面制度建设取得重要进展，形成一批可复制可推广的重大制度成果，试点取得阶段性成效。2025年，重要领域和关键环节改革取得标志性成果，基本完成试点改革任务，为全国制度建设作出重要示范。

该方案提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，牢牢把握正确改革方向，围绕中国特色社会主义先行示范区的战略定位和战略目标，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，率先完善各方面制度，构建高质量发展体制机制，推进治理体系和治理能力现代化，加快形成全面深化改革、全面扩大开放新格局，推动更高水平深港合作，增强在粤港澳大湾区建设中的核心引擎功能，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。其工作原则包括：（1）坚持解放思想、守正创新；（2）坚持市场化、法治化、国际化；（3）坚持先行先试、引领示范；（4）坚持底线思维、稳步实施。

该方案内容涵盖七大方面，主要包括：完善要素市场化配置体制机制、打造市场法治化国际化营商环境、完善科技创新环境制度、完善高水平开放型经济体制、完善民生服务供给体制、完善生态环境和城市空间治理体制和强化保障措施。

“其中，‘完善要素市场化配置体制机制’是最核心的内容，其次就是‘完善科技创新环境制度’。”赵锡军告诉《中国经营报》记者，以往要素市场主要包括：土地、劳动力、资金以及技术。“特别要注意的是，《实施方案》里对于要素市场的概念中，增加了‘数据’要素，这五大要素是经济发展最核心的要素，表明改革实际上是在要素市场的传统基础上做了进一步深入推进。”

扩大范围，放开权限，解决深圳土地难题

“深圳一直都面临相对比较严重的人多地少的局面，而且它是外来人口占比最高、城市占比面积最小的一线城市，户籍人口可能只占到百分之三四十。”建诚晟业联合创始人、首席研究员何田告诉《中国经营报》记者，多年来，因深圳住房和相关产业发展需求较大，导致其可供发展的土地空间明显不足。

此次《实施方案》对此提出解决方案：支持在土地管理制度上深化探索。将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。试点实行土地二级市场预告登记转让制度。

“该条方案针对农村应用地，集体用地如何改制问题，让更多土地用于社会发展，肯定会促进深圳市的产业发展，以及住房需求的满足。”何田认为，一方面，扩大土地范围、放开当地政府的土地权限，能从本质上解决深圳的土地难题。深圳有很多城中村改造，农用地、集体建设用地通过跟开发商或者自建的方式去改造之后用于开发建设，但开发速度慢，改造成本大。

另一方面，此次方案中提及“深汕特别合作区”，即深圳汕头合作区。何田告诉记者，从行政角度来讲，扩大市域范围，在相关区域有更多土地用于开发，不仅局限于房地产，可能整个产业用地、商业办公用地都会有更大的空间。“可以明确感受到，政府越来越重视长三角、大湾区这些核心城市的社会经济发展对整个经济的带动作用。这样的安排也更加合理，有利于经济的恢复增长，以及整个社会结构的效率的提升。”

赵锡军对此补充说，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准，是一项史无前例的制度安排。“以往要将涉农土地转成非农用土地，地方政府并没有决定权，而是要经国家批准，统一安排。此次《实施方案》一方面扩大地方权限，另一方面，程序性工作和批准性手续会减少很多。”

此外，关于《实施方案》中“支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系”的内容，赵锡军解读称，土地开发实际上是从生地开发到成熟用地的过程，分为一级与二级市场。一级市场指经国家批准后的生地进行开发的阶段，但土地并无生产、经营，以及使用权限；二级市场指后期土地具备使用权、经营权、所有权等用于买卖