报告摘要：

3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

《决定》涉及到哪些政策变化？

2019年8月修正版《土地管理法》规定，对于农用地转为建设用地的，主要由国务院或国务院授权机构批准。

而《决定》提出，对于永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，无论是否在土地利用总体规划的建设用地规模范围之内，均予授权省级政府批准；其中对于土地利用总体规划建设用地规模范围内的，国务院授权各省级政府按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地。

对于永久基本农田转为建设用地的审批事项，《土地管理法》规定，对于重要农用土地征收为国有土地的，须报由国务院批准。而《决定》提出，这部分审批权委托8个试点省级政府批准。

《决定》包含的政策关键点有哪些？

第一，“授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”传达出政策在集体建设用地方面对审批权整体下放。

第二，“委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准”显示在永久基本农田转建设用地、重要农用土地征收为国有土地等层面是审慎推进、逐步放开。

第三，永久基本农田转建设用地、重要农用土地征收为国有土地的审批权委托试点的区域为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8省市，都是经济重镇。

《决定》体现了怎样的政策脉络？

对于基础设施建设用地，《决定》有利于缩短用地审批时间，提高基建项目落地建设效率，拉动重大项目投资。

这一点是最值得关注的，我们理解也是政策短期主要考量之一。《决定》是一季度财政与基建方面鼓励政策的延续，在新冠疫情拖累一季度经济、基建投资成为稳增长重要变量的政策背景下，农用地（永久基本农田除外）转建设用地审批权的下放，有利于简化审批流程，缩短用地审批时间，提高基建项目落地建设效率。以往重大项目建设中，如涉及基本农田，必须上报国务院审批通过后才能动工，会带来建设工期的延后。

对于经营性建设用地，《决定》体现了经营性建设用地供给在中央整体规划下适度放开的长期政策思路。将农用地转建设用地审批权下放省级政府，在保证集体建设用地供应的同时，对地方政府财政可能会形成部分支持。

《决定》与2015年以来集体经营性建设用地入市的试点改革政策一脉相承，相互配合，体现了经营性建设用地供给在中央整体规划下适度放开的长期政策思路。2015年起，33个县开展集体经营性建设用地入市试点，这一制度在2019年8月正式纳入修正《土地管理法》并于2020年1月正式实施，但在实施过程中可能导致地方政府层面财政收入下降，进而影响基础设施建设投入。《决定》将农用地转建设用地的审批权下放省级地方政府，在保证集体建设用地供应的同时，对地方政府财政收入可能下降的部分形成适当对冲。

对于住宅性建设用地，《决定》影响并不明显。农村试点“三块地”改革内容包含宅基地审批权限的下放，但并不涉及住宅类建设用地由集体向国有的所有权转换，因此《决定》在住宅类建设用地方面缺乏相应的政策配合。

此外，用地审批权下放简化了行政审批程序，但发挥总量管控和空间布局的规划权限仍然集中在中央层面，对土地供应格局的整体影响并不大。

关于《决定》还有哪些需要注意的内容？

第一，省级或重点城市的土地总体规划，仍然需要报由国务院批准，由中央层面决定。

第二，《决定》提到各省级政府要严格审查农田占用，切实保护耕地，对土地保护原则与耕地红线仍须坚守。

第三，建立8个试点省市的用地工作评价机制，试点期为一年，考核不合格的将收回委托，体现出政策的严谨和审慎。

核心风险假设：土地改革制度推行低于预期；经济下行超预期