长三角一体化发展进入国家战略新阶段,由此产生了诸多一体化政策创新需求。而这些政策创新由于涉及面广,实施起来较为复杂。因此,有必要先在沪江浙三地交界区选择一个较小区域,就更高质量、更深层次、更广范围的一体化制度创新进行先行先试,然后再在长三角区域复制推广。

示范区的一体化不是一样化,也不是同质化,更不是平均化,而是在不改变现有行政架构的基础上,消除制约要素自由流动的行政壁垒,推进规划管理、土地出让、公共政策的有效协调,实现共商共建共治共享共赢,产生1+1+1>3的整体效应。

重点以未来科技园区、商区、社区和特色小镇为发展载体,以高质量的重大项目为支撑,以亩产论英雄,探索“基金+基建+基地+基因+基业”一体化发展模式。

建设长三角生态绿色一体化发展示范区(以下称“示范区”),既是推进长三角一体化发展国家战略的重要内容,也是资本、企业和相关地方政府关注的焦点。为此,借鉴国际经验,立足区域发展实情,着眼长远发展,建设好示范区,对其实现绿色、创新、协调、开放、共享的高质量一体化发展,具有十分重要的意义,也将为市场主体带来更好的发展机遇。

尽管国情和制度不同,但发达国家在推进区域一体化发展的相关做法,值得示范区开发建设借鉴。

一是完善立法,为区域一体化发展提供制度保障。美国历史上为英国等国家的殖民地,早期各州法律差异较大,边界冲突时有发生。1948年美国通过的密苏里法案,允许一座城市可以跨越州界在邻州地域上建立自己的飞机场。法国在1982年制定的《市政、省、大区权利和自由法》规定,两个或若干个大区为行使他们的职权,可以签订协议或组建共同利益群体机构。西班牙、德国等国家均有类似功能的法律,为区域合作发展提供制度支撑。

二是健全体制,为区域一体化发展提供组织支撑。为促进区域协同发展,成立跨区域协调议事机构。这些议事机构包括政府联合会、共同利益机构、区际协约组织等。例如,为了解决加州南部地区区域规划存在的问题,根据美国联邦和州政府相关法律,1965年成立了南加州政府联合会,致力于通过评估、协调等治理手段,解决区域交通、土地利用、碳减排等问题,促进区域协调发展。该会2012年通过的《2012-2035年南加州大洛杉矶地区长期交通规划和可持续社区发展战略综合报告》,提出了区域的发展目标、支持政策,具体项目、实施资金计划以及效益评估标准,为南加州地区提出一系列行之有效的投资计划。美国类似等机构还有很多,例如1949年由密苏里和伊利诺斯两州根据州际协定成立了联合规划机构——圣路易斯双州发展局,其规划职能范围涉及2州、6县、100个城市。再如,法国通过设立大区之间、省际间的共同利益机构及市镇联合体、都市共同体、市镇共同体等组织,助力区域合作发展。

三是签订协议,为区域一体化发展提供解决机制。经国会授权,美国各州及地方政府间可以签订协议,为解决彼此间发展矛盾提供依据。美国的州际协议包括:(1)州际边界协议,如奥克拉马与德克萨斯边界协议等;(2)州际分配或发展协议,如《五大湖一圣·劳伦斯河流域水资源协议》;(3)州际规制协议,涉及到污染控制、公共安全、营业执照、个人从业资格许可、交通车辆运载、自然资源开采、治安等,如《华盛顿大都市交通规制协议》;(4)州际再分配协议,涉及福利、医疗健康、教育、社区事务等,如《五大湖地区森林防火协议》。另外,据统计,美国1629个市和420个县中,大约有55%的地方政府与一个或多个地方签订了联合规划、金融、公共服务等方面的政府间协议。

四是金融创新,为区域一体化发展提供资金融通。如旧金山湾区通过推行有限合伙的运作机制使风险投资行业更加成熟。此外,将风险资本盈利税率由1978年前的49%,降到了20%,同时允许美国共同基金划出5%至10%用作风险资金投资风投机构。通过上述措施的助力,旧金山湾区逐步发展成为全球风险投资行业最发达的地区。在2009年,总部位于旧金山湾区的风险投资机构为366家,管理风险投资金798亿美元,数量和资本规模分别占全美国的46%和44%。同时,以硅谷银行为代表的湾区科技银行通过与风险投资机构建立紧密的合作关系,推动金融创新与科技创新完美结合,为湾区高科技产业发展、基础设施建设提供了所需的资金,推动其成为高能级增长极的绿色发展示范区。

五是吸引企业主体,为区域一体化发展提供源头活水。任何时候,企业都是区域一体化发展的参与主体,但需要区域的行政主体制定制度,最大限度打破区域行政壁垒,让企业、资金、人才等市场要素自由流动,提升区域发展活力。区域一体化发展也需要大企业通过大项目产业布局投资,促进区产业协同发展,带动与之配套的中小企业发展。例如,改革开放以来,不少来华兴业的跨国大公司将地区总部、功能性服务机构布局在上海等一线大城市,而将生产基地布局在周边地区或二三线城市,促进了区域产业协调发展。

设立的意义

一是为区域高质量一体化发展提供样板区。1992年长江三角洲城市经济协调会成立,标志着长三角一体化进入到有政府参与的发展阶段。经过将近30年推进,长三角一体化发展进入国家战略新阶段,对区域空间一体化规划、环境联防联治、基础设施联通、公共服务共享、市场监管互认等区域治理体系和协同发展政策机制提出了更高要求,由此产生了诸多一体化政策创新需求。而这些政策创新由于涉及面广,实施起来较为复杂。因此,有必要先在沪江浙三地交界区选择一个较小区域,就更高质量、更深层次、更广范围的一体化制度创新进行先行先试,然后再在长三角区域复制推广。

二是为贯彻新发展理念提供更好的试验田。长三角示范区内湖泊众多,水系纵横,生态环境良好,不适宜高密度开发建设。因此,贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念,是区域实现高质量发展的思想基础,也是实现一体化发展的理论依据,并且是示范区开发建设的现实需要。为此,可大力发展创新经济、绿色经济、共享经济、开放经济,加大区域政策协调一体化力度,建设具有更高品质生活的宜居宜业区,为贯彻新理念发展提供高质量的样本。

三是为市场主体带来更好的投资发展机遇。区域要实现高质量发展,就必须有大量高质量的项目来支撑。今年投资落户示范区的华为研发基地,占地约1平方公里,总投约100亿元,未来年产值预计约100亿元,为示范区成为一体化高质量发展新引擎提供强大的支撑。类似华为这样的高质量项目,不仅是未来示范区发展所需要的,也是投资界所需要的。据媒体报道,示范区启动区核心区面积约300平方公里,按新增区域面积15%的开发强度、80亿元/平方公里的投资密度来测算,未来总投资规模将超过3600亿元。如果再以整个示范区2000平方公里的面积计算,那么未来的投资需求将超过万亿元,将在基础设施、公共服务、产业发展等领域产生大量的投融资需求,可为市场主体带来前所未有的高质量投资机会。

建设的优势

一是国家战略引领,政策创新支撑。长三角一体化发展上升为国家战略后,国家层面出台了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,对示范区的建设提出了明确要求,并将就交通、环保、公共服务等领域的一体化发展出台专题规划。示范区建设是新生事物,需要更多的包容性创新,未来在国家相关规划指引下,将加强政策制度创新,释放更强发展活力,吸引更多市场主体来此投资兴业。

二是发展理念新,发展质量高。示范区已经被定为绿色生态示范功能,它将不同于一般的区域开发,不会走大拆大建的传统开发建设老路,但这并不是说不发展,而是要高质量发展。因此,必须依靠五大新发展理念指引,贯穿落实到示范区的规划、投融资、项目布局、开发建设、社会管理等各个环节,加强政策引导,促进区域与市场主体相互高质量发展。

三是区位优势明显,市场吸引力强。示范区位于沪江浙三地接壤处,区域内生态资源丰富,水网密集,湖泊星罗棋布,气候湿润宜人,是适合创业宜业宜居的理想之地。同时,示范区的地理位置优势明显,周边高速路网体系基本建成,距离虹桥机场综合交通枢纽半小时车程,距离嘉兴和苏州市区同样为半小时车程,商务交通方便,对投资者具有吸引力。

四是发展空间较大,发展后劲充足。示范区还有很大的发展空间,特别是淀山湖周边地区过去被定为限制发展区,城市建设用地占比不高,人口密度相对较低,拆迁成本相对不高,这些都是示范区今后发展的优势。目前华为青浦研发中心项目已开始规划建设,为相关项目落地提供了很好的样本示范,未来会有更多华为这样高质量的项目落户示范区。

五是一体化基础较好,发展前景广。经过近30年的实践,区域一体化积累了丰富的经验和内涵,已由过去的异地设厂生产等产业类项目投资,转向市场化基础设施投资合作,比如长江联合集团的宜兴范蠡大道项目等;由单一项目投资合作,转向园区、一体化示范区开发等综合体开发的投资合作,比如临港大丰产业园等;由股权投资、固定资产投资合作,转向一体化制度创新合作,比如医保异地结算、公共信用信息共享应用等;由粗放式合作转向绿色发展合作,比如长江经济带建设要共抓大保护,不搞大开发。这些经验,将为示范区开发建设提供借鉴,并将在公共服务、市场监管、环境共治等领域探索一体化发展制度创新。

存在的瓶颈

一是观念认识上存在误区。不少人认为一体化就要一样化,实际上这是一个误区。示范区的一体化不是一样化,也不是同质化,更不是平均化,而是在不改变现有行政架构基础上,消除制约要素自由流动的行政壁垒,推进规划管理、土地出让、公共政策的有效协调,实现共商共建共治共享共赢,产生1+1+1>3的整体效应。同时,如果不加强引导,示范区建设可能会存在重政府主导轻市场主体参与、重经济一体化轻社会一体化、重招商引资轻市场培育、重共享轻共建等现象,这些在建设过程中需引起重视并及时纠正。

二是多目标一体化发展挑战大。示范区横跨青浦、嘉善、吴江三地,发展有较大差异。从一、二、三产结构看,三地的比例分别为0.8:43.6:55.6、3.9:55:41.1、2.2:51.3:46.5。其中,青浦的第三产业占比高,而嘉善、吴江的第二产业占比高。从人均地区生产总值(人均地方财政支出)看,三地分别为8.8万元(2.7万元)、10.1万元(1.3万元)、12.8万元(1.3万元)。其中,青浦区的人均财政支出最高,相应所享受的公共服务最好,而吴江的人均地区生产总值最高。从地均产出密度看,三地平均每平方公里所产生的GDP分别为1.59亿元、1.15亿元、1.76亿元。其中,吴江的地均产出密度最高。三地发展的差异,特别是公共服务等领域的差异,决定了示范区未来要实现区域经济、科技、社会、环保等方面的一体化发展将面临诸多挑战。

三是共商共建共治共享共赢的体制机制有待健全。示范区建设,不是一地一人之事,不能单靠一地的财政和企业投入,而是三地大家共同的事,是需要共同投入、共同建设、共同治理,并共享成果。但如何形成更科学有效的共商共建共治共享共赢的体制机制,激发三地增强投资、建设、共治的积极性,还有待实践探索,包括怎么投入、发展所产生的税收增量怎么分配、公共服务怎么共享等。这些机制如果通过地方政府间的专项协议来落实,又将如何保障这些专项协议的权威性、法律效力和有效持续执行。

四是投资大周期长,短期开发现金流平衡难度大。对照高质量的发展要求,示范区的基础设施较薄弱,特别是三地之间高效便捷的互联互通设施供给不足,未来补齐基础设施短板需要较大的投资。在当前减少对土地财政依赖、控制低价、降低实体经济发展成本的宏观背景下,示范区投资的资金来自哪里,怎么平衡好全生命开发周期内投资现金流,如何加强投融资创新等,都是亟待解决的问题。

五是政策供给主体多,集成和协同的难度大。示范区内江浙部分为四级政府四级管理体制,上海部分则是城市化地区两级政府三级管理、非城市化地区三级政府三级管理体制。在政策供给主体多、发展诉求多样、发展基础不同的现实情况下,示范区要实现规划管理、生态管理、土地管理、公共服务等方面的有效政策集成与协调,降低市场要素区内自由流动的制度成本,将面临不少挑战。

基本建设思路

对标旧金山湾区等区域一体化发展的标杆典范,借鉴国际国内发展经验,贯彻五大发展新理念,坚持改革推动、创新引领,推动一体化制度先行先试;坚持市场主导、政府引导、规划先行、标准统一,一张蓝图干到底,推动示范区高质量建设;坚持生态优先、宜居为要、共建共享,探索建立与示范区建设相适应的体制机制。重点以未来科技园区、商区、社区和特色小镇为发展载体,以高质量的重大项目为支撑,以亩产论英雄,探索“基金+基建+基地+基因+基业”一体化发展模式。大力推动以基金为主要投融资模式,加快基础设施建设,加大载体基地开发力度,培育良好的创新创业基因,形成若干个主导产业为支撑的基业,努力将示范区打造成为生产、生活、生态、生机、生长五生一体的试验区、新标杆、新引擎,成为生产高效、生活富裕、生态良好、发展有生机、企业优生长的绿色生态示范区。

主要任务建议

重点推进六个方面的一体化发展。一是推进区域经济一体化示范发展,加大共同投资力度,实现基础设施高效互联互通和产业协同发展,逐步做到招商政策、市场准入与监管标准统一,在统一的规划管理和土地出让计划下,通过政府资金投资、平台公司投资、社会资本投资等多种方式,加快示范区的各类载体建设。二是推进区域社会一体化示范发展,通过签订专项一体化协议,约定在协同治理、政府信息、公共信用信息等共享与应用,共同提升社会治理水平。三是推进区域生态一体化示范发展,建立联防联治机制,签订污染共治协议,加大转移支付力度,提升绿色发展水平。四是推进区域文化一体化示范区发展,共同传承传统文化,加大古镇文化、江南文化、海派文化、红色文化等文化资源的保护和旅游开发力度,不断提升发展软实力。五是推进区域城乡一体化示范发展,统筹示范区内城镇开发和美丽乡村建设,逐步实现城乡基本公共服务均等化发展。六是推进科技经济一体化示范发展,设立示范区科技创新政府引导基金,通过市场化运作,带动更多的社会资本参与科技创新与产业转化投入,提升产业发展竞争力。

对策举措建议

一是建立与示范区发展相适应的决策与开发体制机制。为加快示范区开发建设,其管理机构去行政化、高效化、服务化,其开发主体加强市场化、专业化。可参考新加坡、新加坡法定机构、圣路易斯发展局和旧金山湾区理事会的做法,充分借鉴前海管理局和陆家嘴金融城发展局的运作模式,实行高层级决策、社会化共治、高效化管理、市场化开发的“领导小组+理事会+法定机构+开发主体”的共商共建共治共享共赢的开发体制机制。设立决策权威、统筹有力的领导机构,成立体现业界共治的示范区开发建设理事会。成立依法授权、管理高效的企业型法定机构为示范区的管理机构,通过三地共同立法授权赋予其对示范区开发管理的职权。借鉴永定河流域投资公司的运营模式,由沪江浙三地共同出资组建开发主体,负责示范区启动区开发及重大基础设施投资建设。

二是制定发展规划,加强对市场主体参与的引导。聚焦示范区绿色生态发展定位,制定示范区开发建设中长期发展规划,明确开发建设的指导思想、基本原则、发展目标、开发时序、主要任务、重点区域、主导产业、政策举措和重点项目等;就土地空间利用、基础设施、公共服务、环境治理等领域制定专项规划,一张蓝图管全域,引导市场主体有序参与建设发展。

三是创新基础设施投融资模式,吸引社会资本广泛参与。设立示范区开发建设专项资金,主要用于当地基础设施建设和产业发展。拓宽融资渠道、创新金融工具,吸引更多资金参与示范区的开发投资。通过加大资本金注入力度、授权专营、允许政府购买服务预期收益权质押等措施,增强示范区开发平台公司的投融资能力。加大对民间资本的开放力度,鼓励社会资本以PPP模式规范参与示范区的特色小镇、基础设施、公共服务项目的投资建设运营。争取国家财政金融政策支持,力争地方政府专项债券在额度、应用领域范围上更多地向示范区倾斜。

四是设立示范区科技产业基金,增强创新经济发展质量。加大示范区专项资金拨改投资的使用力度,优先用于设立示范区的产业发展引导基金,并吸引市场资金参与,围绕示范区的主导产业、新兴产业,设立细分领域产业发展子基金。通过PE投资、风险投资、政策引导等,培育良好的创新创业基因,让金融之水浇灌科技创新之花,让更多基金投资的项目种子开花结果。

五是建设公共事务在线平台,实现区内事区内办。为提高公共事务服务效率,建议通过立法授权,将沪江浙三地各级政府涉及示范区企业法人和自然人的相关审批事项,全部授权给示范区的开发管理机构来办理。建设示范区公共事物在线平台,实现平台与各级相关政府后台数据的互连互通互认,实现所有涉及企业法人、自然人的公共事物一网通办,后台实时备案到授权的政府部门。

六是加强制度创新,为一体化发展提供法制保障。建议国家层面加强立法,增强地方政府间合作协议的法律效力。借鉴发达国家的做法,在总结小洋山合作经验的基础上,开展社会领域一体化制度实践创新。条件成熟时,沪江浙三地政府可就环境共治、公共服务共享、市场监管互认、公共信用信息应用、土地收益共享等领域的相关事项,通过签订专项协议的方式,推动区域一体化高质量发展。