新时代下,中国城市发展规划建设令人期待。去年,住建部指导了北京、上海完成总规修编并获批通过。同时,在广州、成都等15个城市和两个省(江苏、浙江)开展了新一轮城市总规编制试点。新一轮总规修编,不仅是探索中国城市从高速发展走向高质量的新路径,以北京、上海、广州、成都为代表的城市,也希望借此机会加速崛起,以十足的底气参与全球竞争与分工。

正如国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎所言,四大城市的新总规反映了国际化背景下,中国城市的发展方向。他表示,“它们距离发达国家全球城市、国际化城市仍有一定差距,但是在国际化舞台上登台亮相的雄心、水准、价值观已经较为清晰。”

让规划不再“高冷”

在今年1月底举行的四川省两会上,四川省人大代表、成都市规划局局长张瑛可谓非常忙碌,小组审议时,他不断被提问,小到家门口的地铁站设置,大到天府国际机场与成都市区的直连直通,他一边解释一边擦额头的汗水。

的确,生活在日新月异的城市,它的发展关系着每位居民的美好生活。而城市规划作为“引领者”,越来越受到大众的关注,讨论度空前。

所以,这就不难理解,无论是北京、上海的新总规获批,还是广州、成都的新总规公开征求意见,消息一出总是吸引“10万+”的阅读量。

“城市规划其实挺‘高冷’的,都是些术语,现在的草案公示会用通俗易懂的语言表达,让老百姓看得懂,还是很亲切的。”曾主持广州总规修编的中国城市规划设计研究院科技促进处处长彭小雷看到了这种新的变化。

按照他的话说,过去的公示,由于内容太专业,大部分人其实是看不懂的,现在把一些民生指标放进规划中,让老白姓能够体会得到,未来还可以监督政府对规划的落实,“这是一个很大的转变”。加之自媒体时代,信息传递方式花样百出,讲道理也更深入浅出,规划变得不那么遥远。

回头来看,改革开放40年来,中国实现了世界历史上最大规模、最高速度的城镇化,目前有超过57%的人口居住在城市,2020年这一数值有望达到60%。然而,城市高速建设的过程中也留下了不少短板,随着矛盾日益凸显,社会对于城市规划的认识也在不断提升。

“总书记多次指出,考察一个城市首先看规划,规划科学是最大效益,规划失误是最大浪费,规划折腾是最大忌讳。”住建部副部长黄艳在接受《每日经济新闻》记者采访时表示,要真正发挥城市规划在城市发展中的重要战略引领和刚性控制作用,城市总规即为一个重要抓手。

去年,住建部确定在广州、成都等15个城市进行新一轮城市总体规划编制改革试点,按要求,总规应该成为“各个地方有效落实国家和区域发展战略的重要手段”。而在今年2月举行的地方两会上,成都将新总规提交审议,让全体市民与公众媒体当“阅卷人”,不仅开全国之先河,更显示出抓住历史机遇崛起的决心。

“人多不一定难管”

纵观这一轮城市总规修编,人口规模无疑是最受关注的地方之一。

广州的目标是,将人口规模从此前的1800万以内增加至2000万左右,按照2500万管理服务人口来配置基础设施与公共服务。这引起了国内媒体的关注,“广州要和京沪等量齐观了。”然而,这种惊叹并没有持续多久,成都迅速提出了同等目标——将2035年的常住人口规模控制在2300万,管理服务人口还将更多。

广州和成都的雄心引起了广泛讨论。但疑问不是没有,“2000多万人如何管理?”“会不会引发新的‘大城市病’?”

对此,中国城市规划设计研究院副院长王凯打了一个比方,“一屋子幼儿园小孩可能不好管,一屋子大学生好管。小孩子无意识,所以显得很混乱,大学生自控能力更强,有一套规则在心里。”在他看来,谈论一座城市的人多一点还是少一点,并没有太大意义,“不是人多就有事,更多考验的是管理能力、治理水平。”

从现实情况来看,人口向大城市集聚仍是趋势。以成都为例,作为西部最活跃的城市,必然具有吸引力。

“新加坡规划之父”刘太格的解释是,做规划要接受的第一个大原则,就是没有任何政府有能力压制人口增长。“因为如果一个城市的经济发展得很顺畅,它就需要更多就业人口、外来人口。除非不发展经济了、不需要增加就业岗位。”他说。

城市功能与人口规模密不可分,在规划界也是共识。“城市功能”能否具备、是否完备,主要是看有没有人口的支撑。设想一下,如果一家古董店或高端服务店,开在偏远的郊区,光顾的人很少,该如何经营下去呢?换句话说,城市密度对于城市发展也很重要。

“所以成都一定程度上做得大一些,从道理上讲没有错。关键在于提供一个有品质的规划引导。”王凯认为。

如何在人口规模扩大的同时,不成为下一个“臃肿的胖子”?刘太格的建议是,拆分。“不要把超大城市当成一个城市来看,而是当成一个城市群——每个‘城市’人口规模控制在300万~500万左右,‘城市’功能高度齐全,成为一个独立‘城市’,减少交通必要性”,在他看来,“成都人口提高到2300万,与我的观点不谋而合。”

宜居从基础做起

在今年的政府工作报告中,李克强总理提出,要提高新型城镇化质量,而新型城镇化的核心在人,要加强精细化服务、人性化管理,使人人都有公平发展机会,让居民生活得方便、舒心。

黄艳也多次强调,新一轮总规修编,首先要落实的就是“以人民为中心”。“我们将住房、交通、环境、公共服务等作为城市总规的重要内容和核心指标”,黄艳说,“以此补足民生短板,改善居住环境,提高城市承载力、宜居性和包容性。”

城市发展越来越回归于人的需求。仔细读每个城市的总规,以人为本、宜居都是绕不开的概念。但究竟什么是“以人为本”?落到实处的“宜居”又是什么样?

按照王凯的说法,就是我们过去做了40年比较“糙”的事,现在该向“精致生活”转变了。

他以15分钟生活圈为例说道,以工作地点/居住地点为中心、半径一公里的范围是城市宜居的细胞,是基础空间。但在过去的发展中,这部分确实是最薄弱的环节。

“老百姓下楼买菜方不方便?出门5分钟能不能见到绿地?办公楼里的人是不是下楼就能买包烟?这些问题都没有做好的话,真正的世界城市、全球城市,又从何谈起?”王凯说。当城市发展从高速度进入高质量阶段,需要在做新增内容的时候做“精”,同时,还要把过去的短板补上。

就拿出行来说,目前很多大城市都在发展轨道交通,通车里程快速增长,但在如何解决“最后一公里”问题上,仍面临自行车乱放、站点设置不合理等情况,同时,在线网建设上,密度不足仍然影响着通行的便利。

“宜居并非是要多么‘高大上’,而是从基础做起,包括设施的完备和品质的提升,做好细节。”他说。

彭小雷持相似的看法,所谓宜居,一定是让人做所有事情都很舒服,“广州、成都的生活性就很强,能够提供多元化的服务。”他说,“从某种角度来讲,这就是一座城市的价值所在。”

就好比作为城市生活舞台的街道,就可以提供更多选择。“如果下班路上路过商业街,看到合适的东西可以给小孩儿买回家。”王凯说,“街道空间的价值和意义,不仅仅是‘有个地方走’,生活需要这样的不确定性、多样性和趣味性。”

向新加坡取经

城市发展过程中,另一个绕不开的字眼,是生态建设。尊重和保护山水、与自然和谐共生成为这轮总规修编的一大亮点。比如,上海新总规里的定位包含了“生态之城”,广州则特意强化了山水格局,并把自己定位为“美丽宜居花城”。成都则更迅速,在提出“美丽宜居公园城市”的战略目标后,已经开始行动。

几天前,刘太格被邀请到成都参加了一场专题研讨会,主题就是公园城市规划建设。成都一方参会的都是城市规划、建设、管理领域的相关人士,带着急切的心情,向这位规划界泰斗学习。

作为全球闻名的花园城市,新加坡的城市形态堪称典范。刘太格被称为现代新加坡城市形态奠基人,包括成都在内众多中国城市都开始频繁向新加坡“取经”,无论是理念,还是制度设计、实际操作,都希望能与全球先进城市接轨。

在这位大师眼里,公园城市要美丽宜居,一个必要条件是尊重和保护生态本底,通过打造基本功能齐全的独立“城市”减少不必要的出行,从而降低拥堵、减少排放,提高生活宜居性。

他更是现场下了一个一千万元的赌约,“你找不到第二个山水相同的城市”,以此强调要学会尊重和保护山水生态。刘太格说,“每个城市都想做特色,我想说每个城市最大的特色,就是自己的山水。”

他进一步指出,“有特色的山水必须保留,这是第一位的。山和水的关系是自然生态演化的,破坏山和水就等于破坏生态,并且山水在短时间内不能再生,有能力就一定要保留。”

新加坡的成功,离不开对制度的严格执行。新加坡花园城市的最大秘诀,是道路断面必须不折不扣地种树种草。所有的路,无一例外。此外,新加坡还规定卫星镇里必须有公园,公园大小与人口、步行半径相关。而在中央商务区,作为城市的形象,则会有几个比较大的公园,既作为装饰,也体现宜居。