党的二十大报告提出，推进高水平对外开放。当前我国金融双向开放进入新阶段，金融高水平对外开放是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要制度基础，因而对外债管理提出更高要求。改革开放以来，我国逐步建立并不断完善以提高外债资金使用效益、防范外债风险为核心的外债管理体系。2023年初，国家发展改革委发布《企业中长期外债审核登记管理办法》，支持实体经济发展，防范外债风险，为市场主体提供更加稳定、可预期的外债管理制度环境。
适度利用外债与防范外债风险并重
改革开放后的相当长一段时期内，我国金融开放侧重于以外商直接投资(FDI)为基本形式利用外资，弥补国内储蓄不足。随着改革开放的不断深入，利用外资的内涵发生较大变化，从FDI过渡到以外商股权投资和吸收外债资金的多渠道的发展新阶段。世界银行的数据显示，新中国成立后直到1981年，我国才有少量外债，当年外债余额为57.98亿美元。进入新千年之际的2000年，我国外债余额达到1457.3亿美元。在近20年时间里，外债保持较高的增长率，但外债余额整体水平较低。2008年全球金融危机后，我国外债规模开始进入新一轮的较快增长期。国家外汇管理局的数据显示，2022年末我国全口径(含本外币)外债余额为24528亿美元(不包括中国香港、中国澳门和中国台湾地区对外负债)，较2021年下降10.7%。
机构部门方面，主要集中在银行和其他部门。国家外汇管理局数据显示，截至2022年末，广义政府间外债余额为4863亿美元，中央银行外债为815亿美元，银行外债余额为10104亿美元，其他部门(含关联公司间贷款)外债为9247亿美元。银行和其他部门外债占外债余额的近80%。
债务工具方面，主要有贷款、贸易信贷与预付款、货币与存款、债务证券、公司间贷款等。截至2022年末，外债工具中余额最高的是债务证券，余额为7315亿美元，其次为货币与存款，余额为5106亿美元，贷款余额为3975亿美元，位居第三。
期限结构方面，短期外债占比整体趋于下降。21世纪以来，我国短期外债占比一度攀升，最高时超过70%，近几年有所下降，基本在50%以上，2022年末为55%。我国作为全球外汇储备拥有量最大的国家，2022年末短期外债与外汇储备之比为42.8%，远低于100%的国际警戒线，也远低于发达经济体和新兴市场经济体的整体水平。
改革开放以来，我国在保持高速经济增长的同时也伴随着不断加重的债务化进程。国家金融与发展实验室《2022年中国杠杆率报告》测算数据显示，我国宏观杠杆率从2021年末的262.8%升至2022年末的273.2%。据笔者测算，2021年，包含外债在内的国民债务总量与国内生产总值(GDP)之比(即宏观杠杆率)达320%，初步估计2022年的宏观杠杆率接近340%。宏观杠杆率的抬升使防范化解金融风险处于更加重要的位置。2022年中央经济工作会议将有效防范化解重大经济金融风险与着力扩大国内需求、加快建设现代化产业体系、切实落实“两个毫不动摇”、更大力度吸引和利用外资放在同等重要的地位。可见，防范化解金融风险对于实现“稳字当头、稳中求进”经济政策目标的重要性已上升到国家战略层面。
在开放型经济体系中，外债风险是重要的金融风险之一。历史上一些国家发生债务危机与对外过度举债有极大的关系，如1997—1998年亚洲金融危机与东南亚国家银行和企业通过套息交易大量举借外债密切相关。过去的危机带来的警示是：若对外债使用不当、过度举借外债，当宏观经济形势逆转时，就有可能出现系统性的外债风险和本币汇率危机。因此，当防范化解金融风险成为“稳中求进”的必要条件时，防范外债风险对于统筹发展和安全具有重要意义。
我国外债管理框架的确立与完善
新中国成立后的较长一段时期内，我国处于“既无内债，也无外债”的状态，自然谈不上外债及其风险管理。随着改革开放的到来，利用外资成为重要国策，外债随之增长，就需要建立以提高外债使用效率、防范外债风险为核心的外债管理体系。从改革开放之初的1978年至世纪之交的2000年，我国在实践中基本采取了“统一计划、分工负责、窗口对外、登记管理”的外债管理模式，旨在控制外债规模和风险，提高外债使用效率。不过，在较长时期内，并无明确的外债管理成文规范性制度。
2003年《外债管理暂行办法》的出台，标志着我国外债管理的正式制度框架业已成形。2004年发布的《境内外资银行外债管理办法》统一了中外资银行的外债政策待遇。《外债管理暂行办法》将外债明确定义为境内机构对非居民承担的以外币表示的债务，将外债划分为外国政府贷款、国际金融组织贷款、国际商业贷款三种基本类型，同时区分主权外债与非主权外债，并建立了包括外债的举借、使用、偿还和监管四个维度的管理框架。在此框架下，国家发展改革委、财政部、国家外汇管理局以及各级商务管理部门直接或间接承担外债管理职能。
2008年国际金融危机及随后的欧债危机，导致发达经济体采取超级宽松和超低利率的货币政策，并迫使各国加强逆周期调节，宏观审慎管理成为全球金融监管的新趋势。随着我国金融对外开放的深化，境外机构、企业和个人
