中央经济工作会议明确，要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。

财政部部长刘昆在《党的二十大报告辅本》中的署名文章《健全现代预算制度》中指出，防范化解政府债务风险。坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。

2021年以来，广东、上海、北京陆续提出启动全域无隐性债务试点。其中，广东、北京宣布2022年已经实现隐性债务清零的目标。这些经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供了有益探索。

面对更趋严峻复杂的外部形势，增强财政可持续能力，防范化解政府债务风险，是统筹发展和安全要守住的基本底线。可以预见，围绕防范化解政府债务风险，后续有望出台更多具体举措。

按照预算法的规定，我国地方政府债务要纳入预算管理，实现限额管理，截至2022年底地方政府债务余额为35万亿元。但是，法定债务(含专项债)之外，市场高度关注地方隐性债务。地方违规举借的隐性债务不时出现在监管部门的问责通报中，部分金融机构依据发债城投公司的带息债务余额来估算地方隐性债规模。“逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管”，显然是可以期待的重要举措。如何推进法定债务和隐性债务的统一规则合并监管，为外界所关注。

“创新融资”背后不规范举债2017年7月，中央政治局会议首次提出“隐性债务”的概念，用以区别于法定债务。在此之前，地方政府性债务主要分为政府债务和或有债务。

比如，2013年8月至9月间，审计署组织全国5.44万名审计人员，对中央、省级、市级、县级、乡镇的政府性债务进行了全面审计。审计发现，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿元。

再比如，2014年底开展的全国范围的地方政府存量债务清理甄别，旨在将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。经清理核查，2014年末全国地方政府债务余额(即审计口径政府负有偿还责任的债务)为15.4万亿元，地方政府或有债务(包括审计口径中政府负有担保责任、可能承担一定救助责任的债务)为8.6万亿元。

这几轮债务审计或清理甄别存量债务行动，对存量债务的形成给予了肯定，比如地方筹措资金加大政策力度较好地应对了2008年金融危机，债务资金形成了大量基础设施建设等。其中，地方融资平台是存量债务的主要举债主体。地方融资平台是由地方政府及其部门机构通过财政拨款、注入资产设立，拥有独立法人资格的经济实体，承担着公益公用事务建设运营等融资功能。

地方融资平台的设立，始于东部发达城市，是这些城市的创新融资工具，支撑了当地交通、水电气热等设施建设。为应对2008年金融危机，地方融资平台成为受中央政策鼓励的融资建设工具。但是，遍地开花的融资平台，意味着举债规模迅速膨胀，地方违规担保加剧了地方政府债务风险。

2010年国务院要求加强地方融资平台管理，当时要求清理核实并妥善处理融资平台债务，并大体分成了三类：承担公益项目且主要依靠财政资金偿还的债务;承担公益项目但依靠项目自身收益偿还的债务;承担非公益性项目的债务。

2015年1月1日，新修订通过的预算法正式生效，地方债管理迎来一个全新的监管政策框架。地方政府可以依法适度举债，明确为只能在限额内发行地方政府债券;地方融资平台可以市场化的方式举债融资参与基础设施建设，但需要与地方政府债务区隔开来。

但是，当经济面临下行压力，地方融资平台融资建设功能会被再次强调，债务监管政策会有所放松，地方政府相关的债务会随之膨胀，这使得后续规范地方举债融资行为的监管政策仍在持续推出。

比如，财政部2015年开启为期四年的债务置换，旨在将存量债务置换成地方政府债券，实现存量债务的标准化并降低利率成本。但是，两年后的2017年，财政部不得不发文规范地方举债融资行为，明确地方政府不得违规开具财政承诺函担保函，不得通过政府购买服务、PPP、投资基金等变相举债。

2017年中央强化了对地方债务风险的管理，并首次提出“隐性债务”的概念。隐性债务区别于“法定债务”，指在地方债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还，或者以提供担保方式举借的债务。

显然，隐性债务几乎囊括了所有不规范的举债行为。隐性债务的形成具有延续性，因为地方政府违规举债行为具有延续性。隐性债务包括此前的担保或救助类债务，由于很多时候由地方融资平台举借，也对应着前文所述的不同类型的债务。

债务透明化与监管规则细化正因为“隐性债务”对应着层出不穷的违规举债形式，将其按照法定债务的统一规则合并监管存在难度。但是，从2017年以来，围绕隐性债务的系列部署，以时间换空间不断化解存量隐性债务，以严格高压监管政策遏制增量隐性债务，为地方政府债务的合并监管打下基础。

2017年中央高层对地方隐性债务的重视，围绕隐性债务的清查、监督、化解展开了系列部署。

2017年7