防范化解地方政府债务风险是今年经济工作的一大重点。去年召开的中央经济工作会议在三个地方直接提及地方债，一处在防范化解风险部分，将地方债风险和房地产风险并列为2023年需要着力化解的两大风险，并要求“坚决遏制增量、化解存量”;一处在财政政策部分，要求财政政策发力保持地方政府债务风险可控;一处在总结部分，再次强调要加强地方债务风险可控。

今年政府工作报告提出，要防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。

近期市场围绕地方政府债务的讨论也在升温，其中核心问题落在如何看待当前地方政府债务风险及债务风险如何化解。这些讨论的一个大背景是在去年地方政府卖地收入大降，税收也受到明显冲击，地方政府债务风险有所上升。

那么，中国地方政府债务现状如何，又该如何看待当前的地方债风险?

地方债显性化在讨论地方债之前，首先需要厘清地方债的概念。地方债主要包括地方法定政府债务(含专项债)及隐性债务。其中，法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务，主要体现为地方政府债券和专项债券，数据公开透明，因此也被称为显性债务。

从2014年-2022年历经三任财长，地方债的显性化取得长足进展：一方面通过发行置换债券将非地方政府债券形式的债务进行置换，另一方面通过发行新增债券尤其是新增专项债满足地方政府的建设资金需求。

近期公布的《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》显示，截至2022年末地方政府显性债务余额约35.1万亿。这一数额相比2014年末增长了127%，增长相对较快。

分类型来看，专项债占比较大。预算报告显示，2022年末一般债务余额为14.4万亿，占显性债务的四成;专项债务余额20.7万亿，占显性债务的六成。

而隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括以下两类：一是地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务。二是地方政府在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

需要注意的是，隐性债务是一个相对的概念，指未公开或未纳入预算的债务，因而是“隐性的”。2018年10月，监管部门已完成了隐性债务的摸底统计。因为未纳入预算，隐性债务的数据并未公开。

官方层面，人民银行发布的《金融稳定报告2018》披露，截至2017年末某省隐性债务余额较显性债务高出80%。一些研究机构测算，2018年末隐性债务规模可能在30-50万亿之间。如果隐性债务的规模为40万亿，那么当时隐性债务规模为显性债务的120%。

衡量地方债风险的指标中，债务率(地方政府债务余额/综合财力)是核心。随着余额的增长，近年来显性债务率也在水涨船高。

高估的债务率前述地方债现状再加上当前卖地收入下行，地方债的风险引起各方广泛关注。对于当前的地方债风险，尤其是债务率的计算，还需从以下角度去考察：

一是包含显性债务、隐性债务在内的地方债总额保持了相对稳定。财政部数据显示，2018年-2022年显性债务余额增长了16.8万亿。隐性债务方面，去年11月召开的国务院常务会议指出，近几年贯彻党中央、国务院部署，地方债务管理取得积极成效，隐性债务减少，政府总体杠杆率稳中有降。

财政部部长刘昆去年末撰文指出，这些年我们坚持底线思维，统筹发展和安全，地方隐性债务减少1/3以上，财政状况健康、安全，为应对新的风险挑战留出足够空间。

显性债务的“浮”与隐性债务的“沉”是地方债过去五年的最大变化，二者一“浮”一“沉”显著提升了地方债的透明度。前者对应“开正门”，后者对应“堵偏门”。这场“开正门”、“堵偏门”的改革一方面降低了地方政府的融资成本，另一方面也使得地方政府债券成为逆周期宏观调控的重要工具。

第二，地方总债务率可能保持了相对稳定甚至略有下降。当前市场已关注到显性债务率，但如果考虑到两类地方债总额保持稳定、2022年综合财力相比2018年出现一定增长，那么2022年地方总债务率可能还略有下降。

第三，2022年的债务率数据可能存在高估。在计算地方债务之时，综合财力为当年度一般公共预算收入、上级转移支付收入、政府性基金收入以及部分结转收入加总计算，其中政府性基金收入占比达到三分之一。而政府性基金收入受卖地收入影响较大，2022年地方政府性基金收入骤降，使得2022年债务率被动放大。

为了平滑波动，更好的办法是用政府性基金收入的若干年平均数计算综合财力。考虑到疫情三年对市场的影响，选取更长时期如用三年或五年平均数计算，2022年末地方政府债务率相比用年度数据计算的数值要明显下降。

在供需多项政策推动下，当前房地产市场出现一些积极变化，未来有望逐步企稳，这将对土地出让金及政府性基金收入形成支撑。预算报告显示，2023年地方政府性基金预算本级收入7.4万亿元，同比增长0.4%。

积极财政政策寻空间除了债务率之外，还需