7月30日政治局会议释放出经济恢复尚不均衡、未来财政更加积极的信号，我们预计下半年财政将进入平滑发力期，重心转向稳增长，为明年二十大保驾护航。财政的平滑发力，意味着年内专项债的加快发行，以及明年专项债额度的提前下达，下半年预留的财政空间也将积极发力，平滑经济波动。随着后续专项债发行提速，加之“十四五”重大项目的推进，预计支撑下半年基建投资持续反弹。
一、下半年财政重心逐步转向稳增长
(一)上半年稳增长压力较小，财政重心为调结构与防风险
上半年财政发力不足，为下半年预留较大政策空间。一方面，上半年公共财政收入进度达到59%，明显高于正常年份水平(2017-2019年均值为56%，下同)，而支出进度仅为49%，明显弱于正常年份水平(53%);另一方面，上半年政府性基金支出进度为32%，低于同期收入进度41%。政府性基金支出疲弱，与土地出让相关支出安排放缓，专项债发行后置有关。其中，上半年土地出让金收入快速增长，而对应支出安排力度不足，收支结余资金不断上升;上半年专项债发行进度仅为全年下达额度的30%，2019-2020年同期均在60%以上。
跨周期调节背景下，上半年财政不急于发力，形成财政后置特征。通过后移财政政策的发力期，不仅能够避免上半年经济过热，而且能够有效支撑下半年的总需求。今年3月5日，财政部部长刘昆表示，“今年的财政政策要与今后年份做好衔接，为今后应对风险挑战预留政策空间”，表明财政政策跨周期调节的意图。今年专项债发行后置，不仅与上年专项债资金留存至今年使用有关，而且也与专项债项目审批趋严、地方项目准备不充分有关，侧面反映出上半年在稳增长压力较小的窗口期，财政政策不急于发力。
上半年财政政策重心落在调结构与防风险。调结构方面，通过扩大直达资金规模和加强民生支出，兜牢基层“三保”底线，保障基层财力。今年上半年公共财政支出中投向教育、社会保障和就业的累计同比分别为10.1%、8.6%，明显高于整体公共财政支出增速(4.5%);防风险方面，体现在强化专项债项目监测及绩效管理，防范化解地方政府隐性债务风险，对应再融资债发行规模以及政府债务付息支出均大幅增加。今年上半年公共财政支出中，债务付息支出增速达到14.5%，高于其他民生类支出增速;同时今年上半年再融资债发行量达到1.86万亿，基本达到去年全年的发行规模。
(二)下半年财政政策进入平滑发力期，重心转向稳增长
7月政治局会议释放出财政更加积极发力的信号。7月政治局会议对经济恢复节奏的态度趋于谨慎，未提4月份政治局会议的“用好稳增长压力较小的窗口期”，强调经济恢复仍然不稳固、不均衡，说明目前经济恢复进程阻力仍在，政策总基调依然要“稳中求进”。全球疫情持续演变的大背景下，经济工作重点落于对冲下半年和明年上半年经济压力上。
后置的财政发力有望持续至明年，平滑经济波动，发挥稳增长效力。7月政治局会议提出，“统筹做好今明两年宏观政策衔接，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量”，目的在于为明年二十大保驾护航。
二、财政政策如何实现平滑发力?
下半年财政政策的平滑发力，主要体现在两方面：
一是，下半年专项债发行提速、明年专项债额度将提前下达。在今年财政后置及明年财政前置的背景下，意味着未来一年内专项债都将面临相对密集的发行期，各地也将加快“十四五”项目储备，对冲下半年及明年上半年经济增速下行压力。
二是，下半年财政空间预留充足，将积极发力，平滑经济波动。相较于2020年，政府性基金收支结余较多、公共财政支出进度低于计划的情况在今年将出现明显缓和。2020年初疫情蔓延，积极的财政政策登场，面对1万亿的抗疫特别国债，加之3.75万亿的专项债额度，地方面临项目储备不足、资金闲置等问题。今年专项债提前批推迟至3月，也是考虑了这一因素。今年以来财政部多次提出，督促地方做好项目前期准备，避免“钱等项目”等问题，今年上半年专项债发行进度的放缓也说明这一问题得以缓和。
(一)政府性基金预算：专项债发行提速，带动下半年政府性基金支出加快
今年上半年，政府性基金支出乏力主要受专项债发行后置影响。二本账遵循以收定支的原则，支出取决于土地出让收入以及专项债收入。上半年，全国政府性基金支出较去年同期少增3513亿元，主要源于专项债收入减少。今年上半年，专项债收入同比少增11988亿元，土地出让收入同比多增6307亿元。
后续专项债发行将迎来提速期，发挥投资稳增长效用。
第一，今年已下达的专项债额度将发行完毕，发行窗口延长至四季度。为实现政治局会议提出的“推动今年底明年初形成实物工作量”的要求，后续专项债发行有望提速，尤其是四季度较往年增量显著。根据25个省份披露的三季度地方债发行计划，三季度新增专项债发行规模达到1.35万亿，考虑到未披露的省份在内，我们预计三季度新增专项债发行规模在1.5万亿左右，剩余近1万亿额度将预留至四季度使用。而去年三、四季度新增专项债分别为1.1万亿、2400亿元。
第二，
