新冠肺炎疫情所导致的失业风险在短时间内已迅速累积，且表现形式不同于以往，更具主动性和隐蔽性，中小城市压力更大。在政策资源有限的情况下，资源分配应优先保证保障性支出之需，留足留够，为社会提供一张兜底的安全网。

一、失业风险凸显，谨防保障性支出压力陡增

疫情打乱了全世界的经济运行节奏，并首当其冲地冲击就业。目前来看，失业风险已在部分国家迅速累积。就以美国为例，3月份美国非农就业人数绝对减少71万，已逼近2008年金融危机时的谷底，当时单月最多减少近80万。

反观中国，形势也很严峻。2月份中国城镇调查失业率陡增至6.2%，远超过近两年政府设定的5.5%的目标，3月份调查失业率估计还会进一步攀升。

2月份城镇新增就业人数尚未出现绝对下降，但也基本陷入停滞，仅108万，同比回落38%，3月份估计还会下降，甚至绝对减少。须知道，美国2月份非农就业人数尚能增加27.3万，3月份就开始断崖式下降。中国要谨防出现类似的运动轨迹。另一项重要指标即城镇失业人员再就业数量也基本陷入停滞，2月份只有43万人，同比减少1/3强。

如果疫情不能在短时间内解决，失业风险就会持续存在，甚至不断发酵。基于目前国内外各种因素的考量，我们认为这是极可能发生的。此时，兜底政策应进入戒备状态，预估可能出现的洪峰，做压力测试。毕竟，在非常时期能否为失业者提供一张安全网，事关社会稳定全局。今年财政将面临巨大的支出压力，失业救济和社会保障应该排在第一位，这是特殊时期底限思维的特殊要求。

美国已发出类似的警示信号。随着疫情的弥漫，美国申请领取失业救济金的人数已出现可怕的飙升趋势。在3月14日那一周美国初次申请领取失业救济金的人数还只有28.2万人，至3月21日那一周就迅速飙升至330万，3月28日那一周更是达到660万。领取失业救济金的人数开始飙升，3月14日那一周为178万人，3月21日那一周则猛增至300万人，增幅达69%，支出压力凸显。这比2008年金融危机要严峻的多，当时初次申请失业救济金的人数最高峰是出现在2009年3月7日那一周，但也只有66万。

中国应做好充分的准备，虽然现在还没有明确的数据，但估计压力不会小，这从一些间接的数据上可管窥一斑。就以百度“失业金领取条件”搜索指数为例，之前日均只有1000-2000，但从3月26日开始猛增至20000多。

在兜底政策中，有一类人员需要格外关注，那就是就业困难人员，特殊时期他们也更加困难。2月份就业困难人员就业数量只有15万，同比减少34%，这应引起警惕。在七类就业困难人员中有约1/3家庭生活艰难，特别是零就业家庭、低保户、残障人士。他们如果无业可就，生活就会立即陷入困顿。现在全国就业困难人员大约有200万人，目前来看，就业缺口肯定不是个小数字。在制定就业救助政策时，应先向这部分人倾斜。

二、失业出现新特征，兜底政策要重新理解失业

与以往相比，此次失业呈现诸多新的特点，甚至超越我们对失业的传统界定。不重新审视失业的内涵，就很难对症下药。

首先是主动性。

这是需求端和供给端共同造成的结果。一般而言，周期性失业是被动的，是需求不足所引致的，供给端引起的失业是摩擦性的，在失业中占比小。但在此次失业中相当大一部分并不是由需求不足所引致的，而是供给端原因造成的，比如因害怕被感染而不敢去上班。

据报道，受疫情所困，美国有约4600万高接触服务业从业人员待在家中，无业可就。他们算失业吗？按ILO的标准，这不算，因为失业需满足三个条件，即调查前一周没工作、现在正在努力找工作、如果找到工作能尽快到岗。显然，第二条就不满足。但他们中相当一部分人确实无事可做，没有收入来源，如果不纳入失业范畴，失业救济、社会保障和再就业政策就会失调。

这种失调典型地表现在失业率与其他就业指标之间的冲突上。仍以美国为例，虽然3月份非农就业人数、初次申请领取失业救济金的人数等指标已高企不下，但失业率并无太大变化，代表性的U3调和失业率只有4.4%。

类似地，中国对失业人员的定义是，16周岁以上，有工作能力而未工作，近三个月内寻找过工作且有合适的工作能在两周内到岗的人员。现在因疫情影响而无法出门找工作的人很多，有的人甚至就没想过出去找工作。对此，可以从百度“找工作”搜索指数大致看出来。一直以来，该指数的日均值约在10000-20000左右，2009年2月曾飙升至300000，当时随各项经济指标突然下行，就业需求迅速回落，但今年以来该指数一直维持在15000左右，并未明显上升。对因疫情影响而无法出门找工作的人来说，是否纳入失业统计范畴，需要厘清。

其次是隐蔽性。

中国80%以上就业是由中小微企业提供的，它们组织形式灵活，这既有好处也有坏处：坏处是劳动者权益保护不规范；好处是弹性大，经营不景气时，老板和员工能“同舟共济”，“共度时艰”，员工懒里懒散，老板睁只眼闭只眼；工资拖上几个月，员工也能受得了，这是大企业比不了的。正因为如此，小企业就业比较稳定，被称为就业海绵。面对经济冲击，它们一般不裁员，但要控制成本、维持运转