中国目前财政体制在某些方面虽然有分权财政因素,本质上仍更接近统一财政,国地税征管机构合并使得中国统一财政痕迹更加明显。但是,随着社会生产力发展,市场经济体制逐步建立,分权意识会日趋强烈,对财政分权提出更进一步的要求。

市场经济本质是经济主体(包括自然人、企业、政府等)有尽可能多选择权来应对外部环境变化,从而能在制度约束下充分调动每一个市场主体积极性。市场经济优势,也正在于它基本解决了对经济主体信息传递问题、评价问题、激励约束问题。这些选择权体现在经济上最为关键的还是财权(包括财产权、收入权、支出权、收益分配权等)。财权按其主体类型,可划分为公共部门财权和私人部门财权,公共部门财权主要是政府财权,包括政府财产权、收入权、支出权、收益分配权等。只有财权边界清晰,尽可能给予每一级政府相应权限,才能使每一级政府在经济上相对独立,使每一级政府有充分选择权和积极性做好公共服务。随着社会主义市场经济体制逐渐完善,对“分权”的要求显现,但从中国的现实国情来看,目前实行彻底财政分权体制还存在很多制约因素。

在经济体制中,产权制度占有核心地位,它决定着分配制度、交换制度和消费制度。在中国,公有制占据主体地位,这在存量资产、资源、国有经济的控制力等方面表现明显。国有产权的边界相对模糊,缺乏足够的流动性,而流动性正是私有产权要求财政分权的一个重要原因。某地政府曾经为一些总部在该地的公司准备将总部迁往别处而大伤脑筋,因为这些民营机构可以敏锐地觉察到环境变化,哪里适宜于长远发展就去哪里。而国有机构则不会如此,他们对税收、公共支出和政府提供的基础设施相对不敏感。

从某种意义上来看,统一财政与国有产权是有内在联系的,统一财政有利于国有产权壮大,国有产权使分权财政成为非必选项。国有企业纳税并不看重纳的是地方税还是中央税,对税收和政府支出不敏感。简而言之,国有产权为主的经济体制并不在乎是分权财政还是统一财政,而私有产权为主的经济体制则偏爱分权财政,因为分权财政给予私有经济更多选择权。

一个国家的财政制度,往往带有很强的历史沿革痕迹。比如,美国在建国之初是一个结构松散联邦制国家,财权基本上集中于州一级政府,除关税外各项税收均由各州自己征收,地方具有自己相对独立的财政。典型分权财政,比较适用于像美国这样地方政府独立性较强的地方,地方有地方权力、责任和利益,中央(联邦)有中央(联邦)权力、责任和利益,二者可以相互牵制。而中国由于历史和现实国情的需要,地方立法权较小,税收立法权受限制,收入、支出、预算等都受中央政府辖制,相对集中的权力划分,不可能有真正意义上分权财政。

户籍制度的存在,也使得推行分权财政面临现实困难。1956年Tiebout在《地方公共支出的纯理论》中提出,对地方性公共产品,如果居民可以在地区间自由流动,就可以通过“以脚投票”来决定居住地,各地区也会按照居民的偏好,更有效率地配置资源。有些人喜欢能提供高质量公共产品但是税负较重地区,有些人对公共产品要求不高,喜欢居住在税负低一些的地区。每个家庭或居民都可以权衡这个地方税负重不重,公共产品提供得怎么样。如果劳动力是可以自由流动的,分权财政就可以根据不同人的偏好提供不同质量、数量的公共产品,从而相应提高国民的总福利。如果劳动力不能完全自由流动,则是否是分权财政都无所谓。可以这样认为,户籍制度使分权财政的必要性大打折扣,户籍制度也使统一财政更有效率。

中国仍然处于经济体制转轨过程中,制度并不完善,虽然通过改革措施,探索负面清单管理理念,但是正面清单痕迹还很明显。一般来说,正面清单与统一财政相适应,负面清单与分权财政相适应。正面清单意味着中央让地方征什么税,地方才征什么税,中央要地方征多少,地方才征多少,中央要地方如何支出,地方就如何支出,这就与分权财政的机理不相符合。同理,负面清单下,实行统一财政也比较困难。

总之,受上述及其他方面因素影响,中国目前财政体制在某些方面虽然有分权财政因素,本质上仍更接近统一财政,国地税征管机构合并使得中国统一财政痕迹更加明显。但是,随着社会生产力发展,市场经济体制逐步建立,分权意识会日趋强烈,地区、群体偏好会日益凸显,势必对财政分权提出更进一步的要求。

笔者曾经对中国30个省、自治区和直辖市(不包括港澳台地区和重庆市)面板数据进行实证分析。研究结果表明,现有的制度设计使得发达地区客观上在纵向还是在横向的财力分配中均占据较有利的位置,因此,发达地区的财政支出增加对上级财政转移支付不敏感。而在不发达地区,同样数量的转移支付会比同样数量的自有财政收入带来更多的财政支出,这意味着不发达地区应该更多地依靠提高自有财政收入(如提高税收收入分成比例),而不是依靠转移支付作为财政支出的主要来源。因此,从制度上提高地区税收收入分成比例,尤其是可以考虑优先提高不发达地区税收收入分成比例,从而提高其自有财政收入的比例,有利于显著提高不发达地区财政支出的效益。

其实,财政体制从统一财政到分权财政是一个连续体,纯粹统一财政并不适宜任何现代国家,纯粹分权财政也只有在理想社会中才会出现,如何在社会和经济的发展中把握分权与集权的度,做到既不越位也不缺位,是我们应进一步探索的课题。