在中央提出谋划新一轮财税体制改革，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，建立防范化解地方债务风险的长效机制大背景下，政府债务管理机制改革受到市场关注。

5月25日，中国人民大学财税研究所等举办“完善政府债务管理体制”的线上研讨会，地方政府债务管理机制变革成为与会专家关注焦点。而这一变革，既需要堵好违规举债“后门”，当下更重要是如何开好举债“前门”，并通过体制改革等协同推进。

开好“前门”更重要

中国人民大学财税研究所副所长马光荣表示，总结当前中国政府债务现状，即政府债务规模持续扩大，广义政府负债率(含地方政府融资平台公司债务)已经较高。且中国广义政府债务中，地方政府债务占比接近80%，与其他主要国家以中央政府债务为主不同。地方政府债务中存在规模庞大的融资平台公司债务。政府债务主要用于基建投资。

他认为，2014年以来，地方政府债务治理采取“开前门，堵后门”，但“后门”并未真正堵住，没有从根本上治理地方融资平台债务无序扩张。目前地方政府显性债务风险可控，隐性债务规模还在逐渐扩大，且更隐蔽，而由于举债期限短、利率高，与项目期限错配，导致地方融资平台存在着较高的流动性或债务接续的风险。

浙江财经大学财政税务学院院长付文林教授在会上称，目前地方政府债务管理制度上，“堵后门”政策越来越多，且越来越复杂。未来完善制度，以“疏”为主的债务管理制度更需要得到重视。

为了防范地方政府债务风险，中央已经出台一揽子化解地方债务风险方案，并取得成效，地方债务风险得到整体缓解。其中隐性债务规模逐步下降;政府拖欠企业账款清偿工作取得积极进展，地方融资平台数量有所减少。

马光荣认为，要构建地方政府债务治理长效机制，需要三大突破。一是改革中央与地方财政关系。地方承担大量事权，但财力不足，城市基建资金缺口大。尽管近些年财政事权和支出责任划分改革启动，但没有实质性步伐，地方财政事权和财力失衡有所加重。因此要更加匹配地方政府的事权和财力，一方面要把部分事权上移中央和省，另一方面要加强地方税体系的建设。

中国社会科学院财经战略研究院财政审计室主任汪德华在会上表示，现实中往往存在一些隐性的体制要求，比如很多任务说不清到底是上级的责任还是下级的责任，一般来说上级政府可能会以属地责任要求下级政府去承担，类似这种隐性体制的要求，加大了地方政府资金需求。

马光荣表示，第二大突破是转变发展模式，从此前地方靠举债投资拉动经济增长的生产型政府，转变为服务型政府，减少政府过度投资，明确政府投资边界，更大程度上发挥市场在资源配置当中的作用。

他认为，上述两大突破属于体制性改革，并非一蹴而就，需要较长时间。而当前完善政府债务管理机制这一突破口更为重要，其中核心是把地方举债的“前门”开好，只有这样才有助于堵好“后门”，降低风险。当前债务管理体制的不健全，实际上也会很大程度上导致地方政府大量通过融资平台举债，且资金的配置和使用效率比较低，加大风险。

马光荣建议，首先要优化中央和地方的债务结构，大幅增加国债规模，中央适度加杠杆，同时地方债额度也需适度增加。

事实上，近些年中央已经在加大举债力度，以减轻地方债务负担。比如去年底增加1万亿国债，今年决定未来连续几年发行超长期特别国债，今年发行1万亿元。

马光荣表示，国债增加发行必须跟央地财政管理体制改革相衔接。因为部分超长期国债资金以转移支付的方式分配给地方，要注意转移支付项目制分配以往的负面的因素，包括分配机制的不透明、地方自主性比较低，以及需要地方政府大量配套资金，而这些问题其实不仅导致债务资金的效率降低，也一定程度上又加重了地方政府财政的压力。因此国债大规模发行要跟中央财政适度增加财政事权改革相匹配，减少地方配套资金的压力。

“国债规模扩张之后，中央可用财力规模增加，建议适当增加地方政府税收的分成，让地方政府有更充分的自主的财力，同时也能进一步调动地方政府发展经济的积极性。”马光荣称。

目前全国可以发债的主要是31个省份、5个计划单列市和新疆生产建设兵团，且这些省市发债额度由全国人大确定总额度后，财政部分配至各省份;各省份将额度分配至各地市等，地市再分配至下辖市县等。目前地方债资金多数还是由市县使用。

马光荣表示，市县发债权被严格限制，且目前地方政府债券主要是专项债券，对相应项目有严格审批，地方真正自主就某一个项目发债的权力很大程度上被限制，这导致地方融资需求得不到满足，且地方政府债券额度行政化分配，会导致有需求地方拿不到额度，而没有需求地方拿到额度，出现效率错配。

另外，他表示，在当前体制下，地方政府发行的债券利率基本跟国债差异很小，利率基本上没有反映各个地区财力的差异和项目风险，因此市场难以约束地方无序举债。另外，不少债务额度实际投向了债务风险比较高的地区，去给它救急，缓冲收支矛盾。

马光荣表示，地方政府债务管理体制改革很重要的方向是适