推动民营经济发展壮大，解决好预期不稳、信心不足的问题，是当下各界关切的重大议题。其中，强化民营经济法治保障被认为是关键一环。

近日一封最高人民法院给全国人大代表、58集团CEO姚劲波的感谢信受到外界关注。

感谢信称，姚劲波在十四届全国人大二次会议期间提出的意见建议，最高人民法院高度重视，并进行了专题研究。

感谢信中称，姚劲波在审议时提出，严格规范跨区域执法司法的审批流程，罚没款应归中央财政，从根本上破解地方政法机关逐利型执法司法，更好保护民营企业家的合法权益;严格规范留置和边控措施，让企业家群体更安全，减少对企业正常经营的干扰。

第一财经记者向58集团确认了这封感谢信的真实性。

何为逐利型执法司法?如何解决过度罚款的问题，跨区域执法如何规范?如何营造更好的法治环境保护民营企业家的合法权益?就这些问题，第一财经记者采访了多位专家。

破解逐利型执法司法

一般而言，逐利性执法是指执法机关在执法过程中，出于对个人或部门利益的追求，而采取的违背法律原则和公正原则的执法行为。逐利性执法现象的表现形式多样，比如执法机关的乱收费乱罚款现象、办案机关争夺管辖权、违反法律规定异地抓捕、随意关停企业、划扣冻结资金、侵吞应当返还财产等等。

监察法学者、武汉大学法学院副教授苏绍龙在接受第一财经采访时表示，近年来，中央和地方多次发文明确“严禁下达或者变相下达罚没指标”，但罚没收入作为地方非税收入的一部分，仍有地方行政主管单位存在变相施加“考核”压力的行为，尤其是当地方税收收入面临压力的背景下，地方逐利性执法依然存在。

苏绍龙说，逐利性执法有损于构建法治化市场营商环境，更会严重打击企业家信心。尽管目前民营企业家在遭遇逐利性执法后的救济渠道已逐步完善。但按照行政处罚的原则，“复议或者是诉讼不停止执行”，换言之，在一些逐利性执法案件中，执法或司法机关所采取的冻结财产、过多收取罚金等做法，可能直接导致企业破产，负面影响无法挽回。

“逐利性执法危害最大的莫过于民营企业。民营企业一旦遭遇逐利性执法，企业将面临无法正常运营的风险。”北京金台律师事务所主任皮剑龙在今年全国两会期间表示，甚至有个别地方通过刑事手段进行的逐利性执法，导致无辜民营企业家身陷囹圄、失去人身自由。结果就是办理一起案件，垮掉一个企业，失业一批职工，造成了恶劣的社会影响。

近年来，民营企业被跨区域执法的案例时有发生。苏绍龙表示，首先，由于各地裁量基准存在差异，客观上存在同罪不同罚的可能;其次，涉案人员住所地、涉案行为发生地和受害人住所地均有行政处罚的管辖权，那么这样还可能出现“抢滩”行为。

财政部《罚没财物管理办法》第27条规定，罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库，第30条规定，执法机关的办案经费由本级政府预算统筹保障。

洪范法律与经济研究所所长王涌今年3月在一场研讨会上表示，由于土地财政难以为继，地方财政面临很大的困难。这种情况下，由于罚没收入归于地方财政，这就对地方司法机关进行跨区域办案产生了诱导。

去年国务院常务会议审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，决定一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。今年，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

湖南大学法学院副教授刘怡达表示，从近年来各省份披露的数据来看，一方面，罚没收入在财政收入中的占比是有所增加的;另一方面，罚没收入也有较大幅度上升。不过，从整体的趋势来看，上述比重和增幅在2023年和2024年第一季度已有所下降。

如何破解逐利型执法?在苏绍龙看来，将执法过程中罚没所得全部依法上缴中央财政，可以避免地方的逐利性执法。作为配套措施，由中央财政充分保障各级行政执法部门的办案经费、装备设施和人员薪资。

“行政执法的罚没收入全归中央在技术上应该也是可行的，但这是一个循序渐进的过程，需要充分考虑地方执法的积极性。如果地方产生‘多一事不如少一事’的心理，会对当前的执法秩序造成一定的损害。”苏绍龙说。

皮剑龙也提到，现行办案经费地方保障体制下，执法机关的经费主要来源于地方财政预算拨付和上级机关转移支付，其中地方财政预算拨付是基础来源。而在当前的罚没所得管理实践中，当罚没所得作为一项非税收入上缴至地方财政后，地方政府往往会将罚没所得全额返还给办案机关作为执法办案经费。由此，执法机关与地方政府之间形成了一定意义上的利益共同体。执法经费对地方财政的依赖性，进一步刺激了逐利性执法。因此，对于执法所得财产统一上缴中央财政，切断执法机关逐利性执法的利益链条，这样可以斩断逐利性执法的利益刺激，有效遏制逐利性执法。

武汉大学法学院讲师黄启辉告诉第一财经，大力倡导优化营商环境的背景下，目前企业与政府之间的沟通比之前顺畅多，但微小企业很多时候缺少与政府沟通平台和渠道。