城市在充分发挥其空间集聚、规模和财富效应的同时，也易产生不均衡、不平等、不公平现象，且城市越大这种差异越明显。因此，国外的超大特大城市很容易成为有钱人或者特定阶级的城市，同时，城市贫民窟或者城市贫富两极分化问题突出。

中国的城市是人民的城市，一方面城市最好的资源、最大的红利是由创造这些财富的市民共享;另一方面，城市也通过各种政策努力调节各种差异，实现共同富裕。因此，人民城市重大理念是中国式城市发展和治理现代化的重要特征。

人民城市重要理念落实的应有之义是实现城市空间的均衡平等发展，包括实现有利于提升城市整体空间韧性的城郊乡融合发展格局、有利于基本公共服务均等化的基层政区空间结构(15分钟社区生活圈)、有利于居民更好共建共治共享的基本治理单元空间、有利于科技创新和产业创新的开发区与行政区空间融合机制等。

行政区划作为调节空间关系的重要治理工具，一方面对促进空间均衡发展、实现空间公平正义、提升空间安全韧性具有重要功能作用;另一方面，从世界范围来看中国行政区划历史最悠久、内容最丰富，行政区划是中国式城市治理现代化的重要特征，因此，政区治理现代化不仅是城市治理现代化的应有之义，也是研究人民城市重大理念下中国式现代化的一个重要切入口。

超大城市基层政区设置的不适应性分析

超大特大城市具有高度的流动性、变动性、复杂性、风险性等特征，基层治理需要更为精巧科学的空间配置才能实现基层秩序与活力之间的平衡，否则要么导致基层问题频频，要么使得行政管理成本过高。从超大城市空间配置近年的突出问题及未来挑战来看，主要有以下几个方面：

1.都市圈视域下超大城市郊区新城建制的不适应

十九届四中全会提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。如何让新城发力，政区建制是一个重要影响因素。新城建制如果不能有效协调“市-区”关系，则要么难以发挥全市统筹全域空间发展的优势，主城-新城-都市圈内市域外城市的整体资源配置能力低;要么难以发挥新城的空间、生态和后发优势，新城发展动力、积极性和特色性不足，甚至成为“灯下黑”。

2.基层空间单元人口过多，凸显精细化治理能力不足

我国超大城市在发展过程中有意无意地形成了诸多超大社区，包括亚洲最大社区北京“回天”社区、上海的7个镇实有人口超过30万人等。在应对新冠疫情等重大突发事件时，过大的空间单元人口规模可能会带来社区韧性的不足。基层空间单元人口规模过大，也影响了基本公共服务供给的“最后一公里”。

3.基层建制单元撤并过多，引发“被撤制镇”治理衰败

乡镇撤并确实起到了做大乡镇工业园区、促进村民集中居住、农业向规模经营和大户集中等政策效果，但是不少基础较好的乡镇由于建制撤销和行政中心迁移，出现了严重的衰败，包括基础设施年久失修而严重影响安全管理、公共服务供给不足而严重影响老镇居民获得感、导致民俗文化遗产保护不力甚至破坏等。

4.基层城乡转换不规范，导致居民认同模糊难以适应

由于缺乏村改居、乡改镇、镇改街道等标准，基层建制的城乡转换过快导致了居民认同模糊等问题。2019年笔者对441名上海市居民开展的问卷调查显示，对于自己生活的小区，11%的被调查者不知道自己居住在乡、镇或街道;而对于自己工作的地点，19%的居民不知道基层建制类型，还有5.67%的居民认为没有必要知道基层建制类型。另外，当问到居住地从乡变更为镇或者从镇变更为街道时候公共服务是否有变化时，均有三分之一以上的居民认为没有变化或者无法判断。

5.基层空间架构不合理，致使跨层级和跨边界治理难

一方面，随着重心下移、资源下沉、权力下放的超大城市治理结构改革，基层承担了很多改革创新任务，这对基层空间架构提出了新的需求。没有合理的基层空间架构，易导致不科学的资源配置。同时，没有相对稳定和科学的基层空间架构作为“锚”，极易导致基层公共服务供给出现碎片化、随意化、嬗变化等问题，例如托幼和养老等15分钟社区生活圈建设以及基层党建服务中心等布局不合理，影响城市精细化治理效能。

另一方面，在一些省界毗邻地区，例如上海金山区枫泾镇与浙江嘉兴市新埭镇就曾因为农村土地划分问题而出现过空间飞地，这些飞地经常发生断头路、交通巴士短缺、流窜作案猖獗、垃圾治理难、环境保护不力等问题。

6.基层建制名称缺乏规范和人文美感

在超大城市郊区快速城镇化进程中，为更好应对城乡结合部的过渡性管理，一些基层建制的名称不甚规范，例如上海新城出现的“嘉定镇街道”“南汇新城镇”等通名专名化的情况，以及菊园新区管委会、工业园区管委会等准政区表述。

此外，在居委会取名上，也存在缺乏人文美感的情况。例如，2018年上海市16个区4364个居委会名称的全样本分析表明：一是上海三分之一以上的居委会名称以数字排序作为居委会专名，如“张庙街道通河八村三居委会”等。这样的命名缺乏美感和人文性，不利于形成居民的