财政是国家治理之公器，罚没收入作为非税收入，是构成财政收入的重要来源之一。近年来，受新冠疫情等因素影响，政府财政收入有所下降，但地方罚没收入仍呈现逆势增长态势，引起国务院有关部门高度关注。

国务院日前印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》(简称《决定》)，取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，同时调整了工业和信息化等领域17个罚款事项。

2023年11月1日，司法部有关负责人就《决定》答记者问时指出，党的十八大以来，各级行政执法机关全面推进严格规范公正文明执法，执法水平有了显著提高，但乱罚款、乱收费等问题在一定程度上仍然存在，为贯彻落实国务院常务会议的有关要求，进一步促进民营经济发展壮大，打造法治化营商环境，司法部组织国务院部门对全部行政法规和部门规章中的罚款事项进行了清理。

“受三年疫情冲击，以及国际环境风云变幻影响，我国经济增长面临较大的挑战。因此，面对当前的经济形势，更应当严格规范处罚事项和罚款标准，一方面，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项，应当做到应减尽减;另一方面，要严格规范行政处罚自由裁量权，完善协同治理和联合惩戒机制，加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或者抵消。”清华大学法学院教授余凌云表示。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海向界面新闻介绍，《决定》的发布是为了减轻企业负担，让企业能够放下包袱，轻装前进。罚款过重、罚款事项过多，在增加企业负担的同时，还会削弱企业活力，挤压企业的利润空间，导致税源的枯竭。《决定》体现了放水养鱼、藏富于民、轻徭薄赋、与民休息的理念，有利于促进企业可持续健康发展。

罚没收入逆势增长

“罚没收入”是指执法、司法机关，对违法违章者罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款。近年来，随着经济由高速增长转向中高速增长，政府税收收入增长乏力，但是各种罚没收入却保持持续增长态势。

通过梳理国家统计局和各地人民政府公开数据(表1)，界面新闻注意到，2015年到2021年期间，从国家、地方财政两层面来看，罚没收入都保持了高于税收收入的增速。特别是在2019年地方税收收入增速只有1.35%的情况下，罚没收入增速达到17.54%，高出16个百分点。虽然中央罚没收入远低于地方，但在2021年中央罚没收入增速也高达93.45%。在2015年和2020年，政府税收收入负增长的情况下，罚没收入仍在逆势增长。

“罚没收入往往会随着经济形势周期性波动而变化。”中山大学岭南学院经济学系教授林江告诉界面新闻，经济形势乐观时，企业可能为了最大限度获利，违规生产经营的概率会有所增加，然而地方财政也会比较充裕，罚款力度过大反而会影响地方经济发展，“水至清则无鱼”。在这种情况下，政府部门在执法过程中很有可能会采取较为宽容的态度，罚没收入的增速就有可能放缓。而在经济形势较差时，执法部门罚款的动力增加，就有可能倾向于严格执法甚至严苛执法。

通过中国内地省会城市公布的罚没收入来看(表2)，有半数以上(17个)省会城市2022年罚没收入的增速有所下降，但仍有一些城市呈现出高增速态势，其中广州市增速达到496.27%，天津市增速达到300.88%，南京市增速为88.80%。同时，广州与天津两市的罚没收入占比也位居全国前两位，分别为15.64%和12.92%。

据《财经》杂志旗下“财经十一人”对最近4年(2019年-2022年)各省“罚没收入占比”的平均值统计，辽宁、广西、黑龙江最高，其数值大于7%，东北三省占了两席。数值最高的前10名，大多来自东北、西南、华北地区。其中包含东北三省：黑龙江、吉林、辽宁，包含西南地区的广西、贵州、云南，包含华北地区的天津、河北、内蒙古。

多位专家向界面新闻表示，地方政府财力一方面受制于宏观经济发展水平，另一方面也受财源征管能力的影响。在经济欠发达、税源不足地区，可能会存在增加罚没收入来抵消一般公共预算支出压力的情况。

林江介绍，从地方政府的角度来看，罚没收入治理会陷入二重困境。一方面，罚没作为一种处罚手段，其目的是制止和纠正各类行政违法行为，理论上是罚没收入越少越好，说明公众都遵纪守法;另一方面，政府通过财政收入来确保各部门正常运转，当地方财政情况吃紧时，收取罚款的动力就会有所增强。所以罚没收入本身就存在逆向选择与道德风险的问题。

“过度处罚”缘何发生?

“行政执法仍然存在弊端，乱罚款、乱收费等问题仍然存在。”微观治库创始人、武汉大学财税与法律研究中心客座研究员唐大杰向界面新闻表示。

此类案例并不鲜见，比如2021年12月17日，国办督查室在国务院“互联网+督查”平台公开通报了河北省霸州市为解决财力紧张等问题而大规模乱罚款的现象。

2021年9月，霸州市政府办公室违规提出将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核。后续又在已完成非税收入预算7亿元的情况下，向下辖15个乡镇(街道、开发区)分解下达了3.04亿元的非税收入任务。11月，霸州市委办公室、市政府办公