近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称“《意见》”)，《意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

《中国经营报》记者注意到，《意见》要求到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

为此，记者采访中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎，解读《意见》背后的经济增长逻辑。

县城是有效投资的方向

《中国经营报》：《意见》发布的时机和实际意义是什么?

冯奎：中国的城镇化率达到了65%，进入了城镇化的下半程，城镇化仍有空间。现在看，中心城市已有长足发展，乡村振兴正在全面启动。在城乡之间起着关键联结作用的县城，对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合发展意义重大。在稳增长的要求下，总体来看，县城有巨大投资潜力，是有效投资的方向。

有人问国家城镇化的方向是不是变了，我觉得这是误解。城镇化发展进程中，城市群是城镇化主体，这一点并没有改变。这次政策提出县城是城镇化重要载体，并没有说要改变国家城镇化的总体方向。拉长历史来看，“郡县治，天下安”提出有2000多年了。中国要建成现代化强国，在再有二三十年城镇化即将完成之际，县城得到强调与突出，这兴许就是一种大历史观吧。

《中国经营报》：政策提出要因地制宜补齐县城短板，为何建设了多年，但仍然在提补短板?短板是什么?

冯奎：短板当然有。主要原因就是：原有建设基础，满足不了人民生活的需要。县城的基础设施和公共服务与中心城区相比有较大的差距。还有一个，近年来县城遭受不少灾害，有的出现管网事故等，所以一部分县城确实老了、旧了、落后了。

第一大块短板是基础设施，包括市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、老化管网改造、老旧小区改造等。第二块短板是公共服务供给，包括医疗卫生体系、教育资源供给、养老托育服务、文化体育设施、社会福利设施等。

难点痛点在于实事求是、科学决策。因为城镇化仍处于发展之中，县城处于演进之中。无论从宏观上，还是从具体县城的规划建设上来说，合理把握县城建设的时序、节奏、步骤就非常难。因此，对于县城建设，一定要有充分的讨论，进行科学的规划。

未来要加大力度“补人头”

《中国经营报》：政策提出要防止人口流失县城盲目建设，人口流失意味着包括资金等多类要素的流失，对于这类县城，本身财政、资本等各类资源不足的情况下，未来该如何发展?

冯奎：这是未来最大的一个挑战。中国的城镇化仍处于发展之中，中心城市引领的都市圈、城市群仍在集聚人口，部分县城必然面临人口减少。有的县城绝对人口已降到三五万人，有的县城人口在持续减少。

以前对于县城建设，最主要的一个思路就是“补砖头”，就是强化基础设施建设，要建设大县城。我认为未来，要加大力度去“补人头”。要把钱多往公共服务上投放，特别是补助在教育方面。人是可以挪动的，人力资本提高了，就会带来收益，于国于民都有好处，不会造成特别大的无效投资。

《中国经营报》：《意见》提出要发展五大类县，即大城市周边县、专业功能县、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县转型发展。你认为这五大类县哪些好发展，哪些比较困难?原因是什么?

冯奎：最好发展的是大城市周边县。因为这些县受到中心城市的辐射带动，实际上是城市群、都市圈的有机组成部分。我早些年研究过的四川省双流县，现在已经变成了发达的双流区，就是因为城区与县之间在要素方面充分流动，达到“双向流动”，所以这类县有动力、有活力。

专业功能县、农产品主产区县城、生态功能区县城在定位上面临着“平衡”的难题，也就是尺度分寸如何把握。作为县城来讲，它都必须有一定综合功能。但由于县域的发展不充分，或者说有偏向，县城在性质、功能、产业、公共服务等方面应该特色化、差异化。但实际上这种特色化、差异化很难把握，不是我们规划师想象的那样。有的规划师以为农业县就应该堆砌一摊“农字号”产业，可能这恰恰是败笔所在。

人口流失县更是一个复杂动态的概念。对这类县，可以确定的是不能盲目做“大规划”，不切实际想象它还能人口回流甚至人口增加。但这类县的流失会到什么地步，在哪些方面采取措施“止流”，这需要实事求是地判断与决策。

构建法治化营商环境

《中国经营报》：《意见》提出要发展特色优势产业，制约县城发展特色产业的因素有哪些?该如何吸引多种要素进入县城?

冯奎：我们研究县域经济，