自监管开始对专项债项目资金实施全流程管理后，2021年新增专项债的发行进度也较往年明显滞后。根据财政部发布的数据，截至2021年6月末，全国地方已发行新增地方政府债券14800亿元，其中一般债券4656亿元、专项债券10144亿元。

按照年初计划，今年新增专项债额度为3.65万亿元，以此计算，今年上半年新增专项债的发行进度仅为全年目标的27.8%。

在财政部上半年财政收支情况新闻发布会上，财政部预算司副司长项中新解释，专项债发行进度较去年有所放缓，主要是今年专项债券恢复常态化管理，适当放宽地方发行时间要求，既不会影响重点项目建设进度和资金需求，也可以有效避免债券资金闲置。

提前部署

值得注意的是，和去年相比，尽管今年专项债的发行进度有所放缓，但部分地方却提前开始部署2022年度专项债储备库。

截至目前，根据《中国经营报》记者从各地了解的信息，已有安徽、河南、陕西等省的部分市县开会部署了2022年地方政府专项债券准备工作。

“目前开会主要是讨论专项债项目储备库问题，优选一批具有战略性和可操作性的专项债项目储备库，提前做好专项债项目谋划储备工作。”河南省某县级财政部门相关人士告诉记者。

据该人士介绍，今年专项债储备库准备时间较往年提前了一个多月。往年一般在9月中下旬开始开会讨论，在发改委下发相关文件后，地方才开始着手准备申报，今年会议时间提前召开，目的主要也是抢时间抓进度，最大化争取专项债额度，努力把更多项目纳入上级支持的范围。

在财政人士看来，今年专项债项目储备的时点相比去年大幅提前，这有利于避免因专项债项目绩效管理趋严、合格项目储备不足等导致发行进度偏慢、投资拉动不及时等问题。

记者了解到，针对专项债在实践中出现的问题，市场有关部门曾组织专家对专项债风险进行内部评估。会议内容显示，有的市县准备的可行性研究报告只是可通过报告，存在做大投资套取专项债资金的情况，这不利于政府对投资规模的把控。

一位参会人士介绍，地方做大项目总投资的行为，一定程度上将使项目总投资失真、失控，为腐败留出空间，这大大降低了投资效率。

比如，某项目总投资原本10亿元，项目现金流能够支撑的投融资规模为8亿元，而在可研阶段总投资却达到了12亿元，相应的项目现金流能够支撑的投融资规模也虚高至10亿元。

“如果当年申报的专项债额度没有达到预期，那么地方政府可能没办法获取更多的投资资金，最终有可能使项目没法正常运转。”参会人士说。

全流程监管

在采访中，多位专家也向记者反映，目前部分省级专项债评审工作也存在流于形式的现象。

按照正常的申报流程，省级政府在评审市县政府提交的专项债评审材料时，形式上要求评级报告、法律意见书、财务评估报告、实施方案等资料齐全。但由于工作采用短时间内集中评审，省政府评审要求专家在几天时间完成线上几百个项目的评审，在有限的时间内专家只能进行简单的符合性审查，而无法进行调查研究，也不会去考察项目的真实性。

“真实的结果是，只要市县政府按照有关要求编写文件，即使不符合要求，最终基本也会合格。在缺乏市场机制约束的情况下，专项债的发行和管理更接近政府系统内部的资源配置，这使得项目风险全部留在了政府内部。”上述参会人士表示。

鉴于此，今年以来，有关部委多次发文强调对专项债实施穿透式监管，以提升专项债券使用绩效。

7月初，财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，这意味着，监管部门开始从事前、事中、事后环节对专项债项目资金绩效进行全流程管理，这使得专项债项目的审核进一步严格。

根据此前发改委的通知，2022年专项债项目审核要强化事前绩效评估的要求，对于拟申请2022年专项债的新开工项目，要按照有关规定加快履行项目审批(核准、备案)手续，推动加快办理用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续。

同时，要充分论证资金筹措方案，并将项目融资方案作为论证重点，结合融资结构和项目收益来源，科学规划项目资金平衡方案。

项中新表示，目前财政部会同发改委从项目成熟度、合规性和融资收益平衡等角度，加强对地方申报专项债券项目的把关，要求各地围绕党中央、国务院确定的重点领域和国家重大战略做好项目储备，按照“资金跟着项目走”的原则，积极支持符合条件的重点项目建设。

根据要求，专项债明确不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。同时细化“借、用、管、还”全链条管理举措。伴随这些举措的落实，专项债项目储备质量和速度或会进一步提升。