7月20日，财政部发布的数据显示，上半年全国一般公共预算收入11.7万亿元，同比增长21.8%;一般公共预算支出12.2万亿元，同比增长4.5%。在经济稳步复苏的背景下，上半年财政收支形势呈现明显的“超收节支”特征。

在全国层面，收入端增速显著高于支出端，且收入的预算完成进度远高于支出。地方层面，28省份收入两年复合正增长，同时有13省份支出两年复合负增长。

“超收节支”，一方面拓展了财政政策的空间、增强了其可持续性，有利于政府职能顺利履行与化解财政风险;另一方面也使得财政政策在边际上呈现出偏紧的特征。

如何理解上半年财政的“超收节支”?哪些因素共同推动出现了这一现象?哪些原因是持续性的、哪些动力是暂时性的?在潜在下行压力和结构性困境之下，货币政策已经有所作为，财政政策又该如何进一步用足“超收节支”带来的空间，在扩大内需战略中发挥更大作用?基于上半年的财政收支、国民经济数据，我们进行了如下的观察：

上半年全国和地方财政均呈现“超收节支”

上半年，财政收支执行呈现从全国到地方的显著“超收节支”特征。全国层面，首先是上半年一般公共预算收入的两年复合增速(4.2%)比支出的复合增速(-0.8%)高出5个百分点，幅度较大(图1)。收入端的复合增速已经高于疫情前2019年同期3.4%的水平，支出端两年间却复合负增长，这一现象并不常见。

观察近10年一般公共预算半年度的收支累计增速(图1)，除2018年收入增速略高于支出增速2.8个百分点外，支出增速低于收入增速的情况在2021之前从未出现过。

其次是上半年一般公共预算收入的预算完成进度远高于支出。如图2，上半年收入预算完成进度为59.3%，超序时进度(50%)9.3个百分点，同时较此前四年的同期水平都高。

而上半年支出的预算完成进度却只有48.6%，低于序时进度1.4个百分点，且近5年来，这一进度除了比2020年同期(47%)略高以外(这里还要考虑到2020年两会延期至5月份才召开，所以当年上半年预算执行进度偏慢)，比其他年份都要低。

并且上半年支出的预算完成进度要较收入低10.6个百分点，为近5年的最高幅度，这也与前文所述收支增速的差异互相印证。

在地方层面，今年上半年地方财政也呈现较显著“超收节支”特征。如表1，全国除港澳台外的31个省份中，有13个省份一般公共预算支出两年复合负增长，这一现象十分罕见。贵州(-19.0%)、上海(-13.3%)、吉林(-11.7%)、天津(-9.4%)、北京(-7.4%)的负增幅度为前五。而13个支出两年复合增长为负的省份，无一例外地实现了收入的两年复合正增长。

31省份中，只有山西(-6.8%)、黑龙江(-6.6%)和重庆(-1.2%)这3个省份的收入两年复合增速为负，其余省份均实现了收入正增长，14个省份的收入两年复合增速超过10%。

如何理解上半年财政的“超收节支”特征

?基调变化：防风险要求预留财政空间

上半年财政的“超收节支”特征并非今年的突变现象，它在2020年的预算执行和2021年初的预算安排中均有体现。

2020年以前，“超收节支”并非我国财政收支的常见特点。2016至2019年，一般公共预算历年实际执行的收支差额均较预算安排的额度扩大(图3)。但2020年这一现象发生了改变。

2020年初，一般公共预算计划安排了6.76万亿元的收支缺口，全年实际执行却“节约”了4887亿元的缺口，这来源于2020年收入端较预算安排“超收”了2625亿元，在支出端又“节支”了2262亿元。2021年初做预算安排时，又设定了较支出目标增速(1.8%)要高的一般公共预算目标增速(8.1%)。

思考从上年预算执行延续而来的财政“超收节支”特征的来源，首先要考虑，财政政策“保增长”的目标或许已阶段性地让位于“防风险”。

随着我国经济增速不再预设具体目标，同时，前期为支撑地方经济增长而累积的隐性债务风险已经到了要妥善应对的阶段，加之我国在全球经济恢复尚处于领先位置，财政政策在目标的优先级排序上，防风险的重要性或许已经阶段性提高。“超收节支”客观上有助于为解决财政风险问题预留空间，增长目标约束的减弱使得财政“超收节支”特征阶段性强化。

?持续性影响因素：大规模减税降费暂停、基建支出下降

近期财政政策出现两大导向变化：收入端，减税降费向稳定宏观税负转变;支出端，建设财政向民生财政转变。两大变化均会对财政的“超收节支”态势有所影响。

一方面，我国持续多年的减税降费行动或已按暂停键，“稳定宏观税负”成为财政收入端的重要政策导向。

“十三五”时期，我国减税降费规模超7.6万亿元，明显降低了宏观税负，切实地达到了让利市场主体、激活微观主体活力的目标。但经济下行趋势中的减税降费也给财政带来了巨大的减收压力，持续了数年的大规模减税进程或许基本已经阶段性地终结。财政部在2021年两会期间发布的预算执行报告中，自2016年以来，首次未对减税降费设置规模目标，这是对这一取向的基本确认。

4月7日，在关于加快建立现代财税体制的国务院新闻发布会上，财政部相关负责人表示应保持“宏观税负总体稳定”，以支持完成