土地管理制度领域的一项重大改革与调整，来得比预期更快一些。在应对新冠肺炎疫情对经济发展下行压力的背景下，国务院日前下发文件，依据新修订的《土地管理法》将部分用地审批权下放、委托给地方省一级政府实施、试点，以期地方政府拥有更多的用地自主权。

《中国经营报》记者获悉，进行“永久基本农田转为建设用地审批由省级政府批准”试点的8个省市，目前正在紧张制定实施方案，并上报中央主管部门自然资源部备案。自然资源部也一并将用地预审权、先行用地批准权等下放、委托给省级政府和试点省市。

不过，这仅是用地审批程序的调整和优化，并不涉及用地指标的增减，目前已经批准的土地利用总体规划形成的用地指标将保持不变。自然资源部也将对试点省市的试点情况进行“双随机、一公开”的检查，并根据检查情况，报请国务院调整试点省市名单。

实施方案

“对这个政策，我们之前有准备，现在正在抓紧制定实施方案，这个实施方案自然资源部要求报到部里面备案。”3月18日上午，一位不愿具名的东部某省自然资源职能部门的内部人士告诉《中国经营报》记者，这个省份，是“将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市试点”（以下简称“试点”）的省份之一。

日前，国务院下发【2020】4号文件，根据新修订的《土地管理法》的有关规定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。同时，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

北京、上海、天津、江苏、浙江、安徽等8省市，入围试点。

这项事权划分的调整其实已经酝酿许久。2019年下半年，自然资源部即开始着手拟定与修订后的《土地管理法》的多项配套规定，其中即涉及在中央与地方之间，依据《土地管理法》，进行用地审批权事项的重新划分。（详见本报2019年9月16日A2版《自然资源部拟定多项<土地管理法>配套新规》）多位试点地方政府自然资源职能部门的人士表示，按照自然资源部的要求，试点地方须向自然资源部“报备”的实施方案中，还被要求明确包含两方面内容，一是用地预审内容，二是先行用地批准内容。此前，自然资源部随国发4号文件已经确定，同步将用地预审权、先行用地批准权下放、授权给省级政府和试点省市自治区政府。

因此，这些须报备实施方案的地方政府所制定的实施方案中，必须包括这两部分内容。指标不变

由于中国实施最严格的耕地保护制度，并通过《土地利用总体规划》设定耕地保有面积红线。

原有土地审批权限框架中，涉及到征地审批的权限，大量集中在中央层面。具体而言，即是由国务院主管部门，原国土资源部、后改革组建的自然资源部进行审批。

《土地管理法》修订的过程中，即有多方提出，应在土地利用总体规划确定的大框架下，精简、优化用地审批流程，向地方政府放权、授权。这一看法后来形成共识，通过法律修订的方式得以明确。

于是，修订后的《土地管理法》第四十四条第三款即规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

该法第四十四条第四款则规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。这形成了此次国发4号文件向地方放权、授权用地审批权的法理依据。

“但是用地指标的问题没有变，所有指标都是刚性的。”西部某省自然资源职能部门的人士告诉本报记者。他所言的不变的“指标”，即是已经批准的各级土地利用规划中的用地指标，根据土地利用规划分解到每个年度的用地指标，均不发生变化。“我们所做的实施方案中，也不涉及调整、改变使用指标的内容，我们也没有这个权力。”他说。

多位地方政府人士在谈及这一问题时，也多次向记者强调，这次中央地方在用地指标审批权方面的事权调整，地方政府获得的是审批程序的放权、授权，而不是制定、调整用地指标的权力。“这完全是两个权力，后者的权力，一直都在中央层面，我们只是在这个指标管理划定的范围内，履行审批权限，从而提高、优化审批的效率。”

严格检查

多位自然资源系统的内部人士向记者解读，此次国发4号文件，实际上是分为两部分内容，一是按照《土地管理法》修订后的内容，把基本农田转为建设用地以外的农地转用审批权，授权给了地方。但是，还是把基本农田转为建设用地的审批权留在了中央。二是在此基础上，授权北京等8省市进行试点，由省一级政府对土地利用规划、指标以内的基本农田转用，进行审批。

“试点这次的调整，还是有力度的，毕竟涉及到了永久基本农田这个敏感地带。”一位自然资源系统人士如此评价。此次试点中，国务院具体是将永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十