核心观点

2020年以来，“超大特大城市瘦身健体”多次出现在中央文件或讲话中。综合官方文件，“瘦身健体”的实施对象主要为21个超大特大城市的中心城区，“瘦身”指“合理疏解超大特大城市中心城区非核心功能”，一般包括“一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源”；“健体”指“强化中心城市核心功能”，主要与强化高端产业、科技创新等相关。

从超大特大城市的规划或实践中，可以观察到的现象包括：

瘦身方面：一是近两年来，超大特大城市瘦身健体多与城市群、都市圈挂钩，中心城市可能会将部分非核心产业转移到周边体量较小的城市，如武汉、西安等地提出逐步推动“主链”、“核心制造”在本地，生产配套在周边的一体化产业模式。二是在中心城区瘦身健体过程中，周边新城的投资力度和政策倾斜度可能会加大。部分城市正实施差异化产业、用地、户籍等政策，在严控中心城区新增用地、公共服务的同时，将用地等资源向新城倾斜、或放松周边新城的落户限制。“健体”方面：一是其政策导向与超大特大城市的目标定位或产业规划相一致。当前，21个超大特大城市的目标定位或重点产业均强调科技创新、先进制造业、现代服务业。二是部分超大特大城市中心城区规划的重点产业，多为现代服务业，制造业可能逐步向周边新城转移，如上海、北京在中心城区布局的多为现代服务业，西安、重庆要求在中心城区加强金融、数字研发等生产性服务业。但城市之间情况不同，如广州在中心城区发展都市工业。

一、超大特大城市瘦身健体如何理解？

（一）实施对象及基本内容

“瘦身健体”这一概念，之前用于2015年左右的央企供给侧结构性改革。2021年左右，这一提法开始与大城市的功能升级、产业转型等挂钩。

综合官方文件，超大特大城市瘦身健体的实施对象主要是21个超大特大城市的中心城区，“瘦身”指“合理疏解超大特大城市中心城区非核心功能”，“非核心功能”主要包括“一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源”；“健体”指“强化中心城市核心功能”，“核心功能”主要包括“全球资源配置、科技创新策源、高端产业（现代服务业、先进制造业）引领功能”。

（二）背景：人口密集等“大城市病”+疫情加速问题暴露。

（三）政策脉络：中央层面，2020年以来频繁提及；区域层面，从北京、上海扩围至其他城市群、都市圈。2021年以来，长江中游城市群、成渝都市圈等文件均有强调，涉及西安、济南、郑州、成都、重庆、武汉、长沙等城市。

二、超大特大城市瘦身健体如何推进？

（一）瘦身：如何疏解非核心功能？

1、中心城区：疏存量控增量

疏存量方面，部分超大特大城市正将非核心功能疏解至非中心城区，或都市群、城市圈中的其他城市。如深圳，提出在本市“扩容区域优先承接原中心城区服务功能外溢，逐步疏解转移效益较低的传统加工制造等非核心功能”。

如武汉、西安，在都市圈规划中，要求逐步推动“主链”、“核心制造”在本地，生产配套在周边的一体化产业模式。

控增量方面，部分城市通过负面清单、产业目录等形式，控制非核心功能增量。如北京，制定《北京市新增产业的禁止和限制目录》和《建设项目规划使用性质正面和负面清单》，分区域差异化管理。如上海，“十四五”时期，“中心城区原则上不再增加治疗床位”。如南京，老城内“不得新增工业仓储物流、批发市场等功能”、“严格控制大中型医疗机构数量和规模”。

2、非中心城区：建立差异化产业、户籍制度

部分超大特大城市明确土地、医疗、教育、户籍等资源向非中心城区倾斜。

用地方面，北京2022年将6成以上土地供应划分给平原新城地区；公共服务方面，北京、上海、广州、武汉等要求加大在新城的教育、医疗、住房投入力度；落户方面，上海、南京、广州、杭州等相继放松在非中心城区的落户限制。

（二）健体：各城市的核心功能是什么？

城市层面，我们通过21个梳理超大特大城市的目标定位和重点发展产业，大致界定其“核心功能”。

1）“健体”的政策导向，与各大超大特大城市的目标定位或产业规划相一致，科技创新、先进制造业、现代服务业是当前超大特大城市的重点发展方向。如北京、上海、深圳、武汉、杭州等城市，均致力打造具有影响力的科技创新中心；深圳、天津、佛山、长沙、沈阳、东莞等城市，正建设先进的制造业基地。

2）聚焦到中心城区，上海、北京、成都、西安、天津、西安等地，中心城区加强高端服务业布局，包括科技服务、金融服务、信息技术、数字经济等领域。

广州等部分城市，则在中心城大力发展都市工业。

3）从效果来看，城市的产业结构或将得到优化。如北京利用腾退空间重点支撑高精尖产业发展，2013-2021年，北京高精尖产业占比从40.7%上升至62%。

三、7月下旬，重点关注哪些政策？

1、7月24日，政治局会议部署下半年经济工作，具体见点评《