4月21日，国务院办公厅发布了《关于推动个人养老金发展的意见》(下称《意见》)。《意见》明确了第三支柱个人养老金发展的制度框架，有利于完善多支柱养老金体系。为了支持个人养老金制度试点，各相关部门应制定和优化落实意见的具体政策措施，充分发挥市场机制在养老金体系改革中的作用。

近年来，由于制度赡养率逐渐提升，基金结余减少，中国基本养老保险面临一定的可持续发展压力。加快发展第三支柱，实施养老金体系结构性转型，可以促进基本养老保险可持续发展。

个人养老金制度框架基本成型

《意见》明确了个人养老金的参加范围、制度模式、缴费水平、税收政策、投资与领取、信息平台以及运营和监管，初步搭建起个人养老金运行的制度框架。

第一，建立账户积累的制度模式。这有利于短期储蓄向长期养老资产转化，集聚长期养老资金，对冲人口老龄化背景下储蓄率和投资率下降影响经济增速的不利影响。

第二，扩大参与的金融机构与产品范围。第三支柱覆盖的范围将逐步拓展至包括商业养老保险、基金产品、银行理财、储蓄存款等适合投资的金融产品。扩大参与的金融机构与产品范围，有助于促进个人养老金账户市场的竞争，丰富产品形态，从而增加公众的选择权，提高个人养老金账户市场的运行效率。

第三，明确税收激励政策。从国际经验以及我国之前的试点看，税收优惠政策有利于提升需求与参加积极性，扩大第三支柱覆盖率。

第四，建设第三支柱制度和管理服务信息平台。目前尚没有建立面向各金融行业的统一信息平台。个人税收递延商业养老保险试点使用保险业的“中保信”平台系统，与税务系统、商业保险机构和商业银行对接，提供账户管理、信息查询、税务稽核、外部监管等基础性服务。而基金业提供第三支柱产品将使用行业内现成的“中登公司”账户平台，与商业银行、税务等信息系统进行对接。银行业提供第三支柱产品，将可能使用中国人民银行征信中心系统。多平台带来一些问题：难以公平合理地为不同行业分配税延比例，提高居民参加第三支柱的操作成本，削弱了第三支柱账户的唯一性，加大了税务部门跟踪、监管以及结算成本。为避免重复建设，充分利用已有平台建设成果，通过数据对接，建立面向所有金融行业的统一的个人养老金制度的平台，与税收管理系统对接，可以为金融机构参与第三支柱提供支撑。

第五，明确监管主体及职责分工。参与第三支柱的金融机构包括银行、保险、证券、基金、信托等，其监管涉及财政部、税务总局、人力资源与社会保障部、银保监会、证监会等部门。由于个人养老金的制度设计涉及多部门，在分业经营、分业监管框架下有可能出现监管真空或重复监管。《意见》初步明确了第三支柱监管主体及其分工，有利于不同监管机构之间建立协同机制。各监管部门之间的相互合作、良好互动和顺畅沟通是促进个人养老金制度健康快速发展的重要基础。

优化个人养老金政策措施

《意见》为个人养老金制度提供了原则性规范，为了保证个人养老金制度试点能够取得积极的效果，各相关部门应充分吸收此前税收递延养老保险等试点的经验与教训，按照职责分工制定和优化落实意见的具体政策措施。

第一，进一步拓宽参加范围。《意见》规定了参加个人养老金制度的前提是参加基本养老保险。与第一、二支柱相比，第三支柱个人养老金具有去中心化、独立性、精算中性等制度属性，理论上可覆盖所有人群。为了拓宽个人养老金的覆盖面，可适时取消参加范围限制，为新经济、新就业形态中大量灵活就业人员参加个人养老金制度创造条件，从而使其成为养老金体系中基础性、普惠性、兜底性的制度安排。

第二，优化税收政策。一是拓展税收优惠方式。在此前个人税收递延型商业养老保险试点中，采取EET的递延征税模式(缴费和投资环节不征税、领取环节征税)，对于高收入群体有一定的激励作用，但中低收入群体因收入达不到起征点而无法享受，不利于提升制度的公平性和覆盖面。根据国际经验，个人养老金的税收优惠还可以考虑采取直接财政补贴方式，如德国的里斯特养老金计划。二是降低领取阶段的税率。之前试点中采取领取阶段7.5%的实际税率，大幅度减少了税收优惠政策的覆盖人群。数量众多的中低收入者当前税率低于税延养老金领取时的税率，如果参加，不仅不能享受到税收递延的节税效果，反而增加了税收负担。因此，可大幅降低领取阶段的实际税率，鼓励中低收入的纳税群体参与，扩大个人养老金的覆盖面，更好地实现政策目标。三是简化税前抵扣流程。此前试点税延操作流程复杂，增加了参保的难度。繁琐的抵扣流程影响了企业组织员工购买和员工个人自发购买的积极性。可将税前抵扣纳入个人所得税专项扣除项目，简化税前抵扣流程。

第三，适时提高享受税惠的缴费额度。当前个人缴费税前扣除标准较低，消费者实际税前扣除的额度很有限，节税效果不明显，难以充分提升消费者需求。建议在新个税提高起征点、增加专项扣除的背景下，适当提高税延养老保险税前抵扣标准。比如，每年的额度提高至24000或36000元。同时，要建立抵扣额度与社会平均工