2022年政府工作报告要求，坚定实施扩大内需战略，推进区域协调发展和新型城镇化。畅通国民经济循环，打通生产、分配、流通、消费各环节，增强内需对经济增长的拉动力。

人口空间格局变化带来内需格局变化

新型城镇化是一个以人民为中心的城镇化，在这个过程中，城市化的水平会持续提高，与此同时，不同城市之间人口的流动规模还会持续扩大。第七次人口普查数据显示，中国的流动人口规模已经达到了3.76亿，而在刚刚过去的2021年，这个数据进一步增长到了3.8亿以上。随着人口的空间格局的大变化，新型城镇化在投资和消费上也会出现空间格局的相应变化。

在人口流入的地方，如京津冀、长三角、珠三角城市群的核心区域，以及中西部和东北地区的一些大城市，周围人口仍然在持续地增长。这种增长会带来对基础设施、公共服务的大量需求，对中国扩大内需而言是一个非常重要的机遇。在内需的消费侧，流动人口在所居住和工作的地方的市民化，也会带来强劲的需求的增长。

当前的户籍制度对流动人口的消费需求形成一定的制约，主要是因为流动人口一方面没有稳定的收入增长的预期，一些在大城市生活的人仍然在准备未来返回老家。与此同时，对于农村户籍的人口而言，社会保障的覆盖往往仍然是农村的农保，而没有在城镇地区拥有与城镇居民相适应的社会保障。在耐用消费品和服务消费方面，由于对所在城市的融入感不够，流动人口在这两种消费上的制约也非常明显。因此有必要通过推进市民化进程来释放潜在的消费需求。

此外，从经济的结构角度来讲，当前我国服务业在GDP和就业当中的比重已经超过了制造业，已经进入了后工业化阶段。在后工业化阶段，居民的服务消费将持续增长，而传统的制造业商品的需求则增长乏力。服务消费高度依赖人口规模和人口密度，所以，城市地区比农村地区拥有更强劲的服务消费需求，大城市又比小城市拥有更好的服务消费的品质和多样性。

因此，如果相关政策能够顺应人口从农村向城市、从小城市向大城市周围的集聚过程，就能更好地发挥新型城镇化对于拉动内需的支撑作用。

推进新型城镇化生产要素市场化配置改革

新型城镇化过程中，改革的关注点仍然应该聚焦在生产要素市场上。当前，党中央和国务院已经连续发布了有关推进生产要素市场化改革的指导意见，其中的几个问题都是围绕着新型城镇化展开的，尤其是跟人口和土地资源相关的市场化配置改革。

一是人口方面，需要通过户籍制度改革，来推进外来人口的市民化进程。当前一些中小城市已经完全放开落户，接下来户籍制度的改革重点，是在城区常住人口500万以上的特大和超大城市。在一些特大和超大城市，积分落户制度要逐步实现以实际居住年限和社保缴纳年限为主的积分标准，不同城市之间的积分可以随着人口的迁移累计互认。对于暂时未能在所居住地获得城镇户籍的流动人口，要实现公共服务的均等化，尤其是教育方面的公共服务要按照常住人口来配置，有效推进流动人口市民化。

二是土地要素相关的配置改革。重点是要让土地的供应能够跟人口流动的趋势相一致，尤其是在人口大量增长的大城市，要增加建设用地的供应，满足由于人口增长所带来的基础设施和公共服务设施的需要。

在住房体制方面，要在人口大量流入的过程中，既要增加建设用地的总量供应，来满足建设住房的需要，又要在结构上增加租赁房，尤其是公租房的建设，以及发展长租公寓，来满足新市民和刚刚毕业的大学生的居住需求。在用地的结构上，把一些低效利用的商业和工业用地向居住用地进行转换，在一些人口增长特别迅速的特大和超大城市，对于建筑的容积率要能够适当地放松。对于一些有居住功能，价格上又能让流动人口可以负担的居住形态，比如城中村或老旧小区，要能够适当保留，避免城市在大拆大建的过程中，把低收入阶层的居住空间挤压掉。

在投融资体制方面，对由于人口流动带来的对基础设施和公共服务的投入，要进一步进行多渠道、多元的投融资体制改革，比如在相关的基础设施和公共服务建设中，有效地引入民间资本。对于带有公共品性质的，要加强中央财政转移支付与人口流动方向之间的协调性，让人口流入的城市能够更多地获得来自中央财政转移支付对教育和基础设施的支持。此外，还可以允许在人口流入的地方增加地方政府负债，来推进新型城镇化和外来人口的市民化。

大城市发展规划应适应都市圈形态

当前新型城镇化所面临的一些堵点，主要是户籍制度改革进展仍然不够，外来人口市民化的门槛仍然过高。土地方面，一些人口流入地区的建设用地的总量供应，仍然没有充分做到适应人口流动的需要。在土地的用途方面，仍然在延续传统的单一用途的土地规划制度，不同用途的土地之间的转换灵活性还不够。

基础设施建设方面，比如轨道交通的建设，仍然以城市的行政管辖边界来进行规划和建设，但是对一些需要迈向都市圈的大城市，在跨城市甚至跨省边界的轨道交通建设上，就会面临一些行政方面的阻碍。轨道交通建设完成之后，沿着轨道交通线的土地开发，则可能会涉及农业用地性质向