组建以外部监事占多数的公司监事会，会显著提升和增强监事会的功能作用，应该是现代企业制度建设不可或缺的一环。所以，在实行双层制或双元制企业管理制度的国家，如德国、日本等，外部关联方都在企业行使监督功能的机构中，扮演重要角色。

在普遍存在一股独大的上市公司环境中，一方面要充分发挥控股股东、实际控制人和公司管理层的积极性和创造性，推动公司最有效率地发展;另一方面又要通过监督权的有效分离与实施来保证这种发展不以他人和社会的损失为代价。这是建立中国特色的上市公司治理结构和制度的一条重要主线。

按照相关政策法规规定，我国社会主义市场经济的主要特征是公有制为主体、多种所有制共同发展的经济形态。这就决定了中国特色的现代企业制度一定不是一个类型，而是会有不同类型的公司治理结构与制度。因此，分类设计和指导恐怕是中国特色的现代企业制度创建要遵循的总体框架思想。由于上市公司集中了我国绝大部分规模最大、实力最强的优秀企业，其组织和监管也相对最健全，在很大程度上代表了国民经济的主体与现代企业治理的发展方向，本文下面集中讨论怎样建立中国特色的上市公司制度。

具有相当数量和体量的国有企业是我国社会主义市场经济不同于其他国家的一个显著特征。国有企业的改革在这方面也做了不少开拓性地探索和尝试。最近刚向社会公开征求意见的公司法(修订草案)就吸收了国资国企改革的一些重要新探索和新经验，对于我们创建中国特色的上市公司治理结构和制度，具有借鉴和启发意义。

国资外部董事的改革创新与借鉴意义

最新的公司法(修订草案)第一百四十九条规定，“国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表。”“董事会成员由履行出资人职责的机构委派;但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生”。这个规定中的职工代表，与德国等经合组织国家的法规要求有近似之处。不过，由国有出资人大量派遣外部董事进入国有独资公司，显然是我们自己的一个创新。

如前文指出，国资系统派出的外部董事与独立董事截然不同。虽然都是来自外部，但独立董事被要求独立于企业和控股股东，而国资的外部董事恰恰是控股股东的代表。原因在于国有资产是属于全国人民的，国有出资人本身就是代理人而非最终所有者，因此所有权与经营权的分离是不可避免的。为了解决这个多层次的委托代理关系可能带来的监管真空和对所有者利益的伤害，国有出资人除了需要挑选和委派领导层进入企业内部进行管理以外，还需要派遣企业外部董事来强化其作为所有者代表的权利。而外部董事与担任企业内部管理职务的董事不同，外部董事一律不担任除董事以外的企业内部经营管理职务。很有意思的是，与上市公司包括国有控股的上市公司通常请白领知识精英担任独立董事形成鲜明对照的是，国有出资人一旦可以放开手脚自主物色外部董事，很快就表现出其重视实际管理经验的务实和老到，以致国资系统派出来的大量外部董事，与人们诟病的上市公司独立董事大不相同，既非不懂，也非花瓶。

其一，外部董事不是临时寻找拼凑，而是有意识地预先就遴选建立外部董事人才库，可以挑选备用。其二，外部董事大多来自其他国有企业在职或刚离退休的高级经营管理人员，企业知识与管理经验丰富。同时，还向社会上广泛招聘有经验有专业知识的各方面人才，补充、丰富和充实外部董事人才库。其三，外部董事既有兼职，也有专职。鉴于专职外部董事更能够全身心地投入董事工作，2017年出台的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出，“扩大专职外部董事队伍，选聘一批现职国有企业负责人转任专职外部董事。”最后，外部董事尽管不担任企业内具体的管理职务，但在出资人的直接组织、指导、培训和评价激励下，腰杆很硬，权力不小，有时甚至拥有一票否决权。同时，专职外部董事本身也是一种职务。例如，央企的专职外部董事职务被列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职央企负责人进行管理。外部董事在阅读文件、参加相关会议和活动等方面享有与央企负责人相同的待遇等。

综上所述，国有出资人的外部董事制度显然是一个创新之举，它在两权分离的背景下强化了国有出资人对企业的领导和监督。当然，如何平衡管住与活力之间的关系，是国资国企改革在另一方面面临的挑战。这也是需要认真研究的一个大问题。不过我们这里关注的是，如同海外的独立董事制度是在股权分散，及由此产生所有权经营权分离情况下的制度创新一样，国企外部董事这种依据我国国资国企两权分离国情的创新和探索，对于我们创建中国特色的企业制度特别是上市公司治理结构与制度的启示在于：我们不太可能照搬任何适合别人特殊情况的现成模式，应该既不要路径依赖，墨守成规，也不搞形式主义，只重外表，而要敢于和勇于创新，求真务实，探索和创立中国特色的现代企业制度。

转换思路：从独董制度到监事会制度

在普遍存在一股独大的背景和国情之下，我们已经看到，独立董事无论在董事会占少数还是占多数，都会遇到难以解决的问题。