继2020年12月浙江、湖南等地发生了近年来较为少见的限电现象后，2021年我国又出现了更大范围的限电现象。第一轮限电自5月开始，出现在云南、广东等部分南方省份，引发工业企业限产;第二轮限电于9月开始，波及全国大量省市，规模更大、影响更严重。在南方的浙江、江苏等制造业大省份纷纷针对高耗能企业乃至于普通企业进行限电、限产，而北方的山东、吉林、辽宁等省份的限电情况更为突出。尤其是辽宁等东北多地从9月23日开始，出现了用电高峰时段突然拉闸限电的情况，不光是限制了工业生产，还已影响到居民生活和城市运转，乃至于引发安全生产事故。

中国电源及电网企业的技术能力雄踞世界前列，多年来为全国提供着持续、可靠的电力供应。为何近期开始多次出现大规模限电现象?

实际上，此轮全国大限电体现我国电力系统利益相关者的复杂博弈未达平衡。

东北用电缺口不平衡

国家电网对此次东北电网电力供应持续紧张的解释是，“受电煤紧缺、火电机组停机容量大、新能源发电电力偏小和电力负荷增长等因素综合影响”。

东北三省整体上发用电量并不平衡，此次大限电中辽宁省的压力最大。由于工业最为发达，2020年辽宁省的用电量为2423.4亿千瓦时，在全国处于第12位;而黑龙江和吉林的用电量却居于倒数第6位和倒数第4位，分别仅有1014.4亿千瓦时和805.4亿千瓦时。而辽宁省的发电能力不足，属于电力净调入省份;吉林省和黑龙江省一般都是电力净输出省份，例如2020年黑龙江的净送外电量就达100.4亿千瓦时。

整体来看，2020年东北三省合计具有163.9亿度电力缺口，主要从内蒙古调入补充。2021年夏季，东北电网因高温导致用电负荷上升，尤其是在7月28日的缺口凸显电网运行事故风险，也是依靠跨区电力调度的支持才得到化解。

此外，东北近年来大力发展再生电力系统，但水、风、光电由于自然条件的限制具有较大的不稳定性。以风电为例，东北三省风电总装机大约达到3500万千瓦，但在限电期间风电出力不足装机容量的10%。

据媒体报道，用电紧张期间，辽宁省的火电出力仅为装机容量的一半左右，9月10日起就采用有序用电措施，至22日已经对非居民启动了9轮有序用电。但由于部分企业的有序用电未能执行到位，最大错避峰仅达到243.7万千瓦。9月23日，辽宁面临更大电力缺口，各种调整手段用尽后电网频率依然过低、存在崩溃危险，最后才被迫紧急实施电网事故拉闸限电。

东北工业用电量整体并不高，多年来拉闸限电相当罕见。此次限电事件较大程度上影响到居民生活和城市公共设施，引发了极大社会关注。

供给侧改革驱高煤价

此轮全国性大限电的一个根本原因是占电力供应70%以上的煤电出力不足。当前还在传统用煤淡季，全社会电煤库存就处于历史低位，9月28日动力煤期货合约的价格已突破1300元/吨，而实际市场价格还要高得多。中国煤炭储量相当丰富，产能充沛。目前动力煤的供给不足实际上是国家对煤炭行业长期实施供给侧改革的后遗症。

在“黄金十年”期间，经济的高速增长拉动全国煤炭产量从2002年的13.8亿吨增长至2011年的35.2亿吨。期间煤价还大约增加了两倍，煤炭全行业利润从2002年的23亿元激增至2011年的3246亿元。

如此暴利引发煤炭企业不断投资增加产能，其中仅“十二五”期间的年均投资就近5000亿元。2012年下半年后煤炭需求增速急转而下，2014年、2015年国内煤炭消费同比还有所下降。2015年底，全国煤炭总产能已达57亿吨/年，产能过剩高达20亿吨/年，导致煤价不断下行。以5500大卡动力煤为例，吨煤价格从2008年的近千元高点下落为2016年初的不足400元。2015年国内超过90%的煤炭企业亏损。

对此困境，国家自2016年初开始实施化解煤炭行业过剩产能的供给侧改革措施，通过产能指标和安全手续等多种手段限制产能：要求大型煤矿减产、限产，对中小型煤矿进行关停并转，同时严格限制新建煤矿。例如，2016年国家要求煤炭行业严格执行276天工作日和节假日公休制度，并按此核定新的产能指标。此外，出于安全生产的角度，煤矿企业在全国两会等重要日期附近也可能停产。这一系列制度都使得煤炭企业仅能释放有限产能。

供给侧改革的效果相当显著。截至2020年底，全国累计退出煤矿约5500处，将煤矿数量减少至4700处以下，淘汰超过10亿吨/年的落后煤炭产能。2020年我国煤炭产量达到38.4亿吨,占全球产量超过一半。而且，各地大量煤矿的退出使得全国煤炭产能向山西、内蒙古、陕西集中，2020年“三西”地区生产原煤27.4亿吨，占全国产量的71.4%。2021年上半年，全国生产原煤19.5亿吨，同比增长6.4%，但煤炭行业的产能利用率仅72.8%。可见，供给侧改革是煤炭产能难以释放，煤价高涨的根本原因。

煤电博弈机制不畅

自2002年起国家就停止发布电煤指导价格，探索煤炭的市场化定价与重点合同煤价并行的双轨制。而对比起来，电力系统在建国后长期采用计划经济体制。为了打破垄断、引入竞争，国家在2002年初提出电力体制改革方案，其后逐步形成了厂网分开、主辅分离的格局。但电价的调整涉及国计民生，国家的态度相