“此次农信社改革的关键在于理顺省联社和辖内行、社之间的关系，完成农信系统的风险防化。”一位地方监管人士告诉证券时报记者。

今年以来，辽宁、河北、河南、广东、贵州、海南等六地省联社换帅，同时多省改革方案也已上报监管部门，新一轮农信社改革已箭在弦上。

农信社作为中国金融体系中特殊的一员，改革历史可以追溯到上个世纪末。然而，尽管农信系统已经历过一轮又一轮改革，但新的问题会随着市场的发展而出现。近日，中央纪委国家监委官网发表文章指出，近年来农信系统窝案串案频发，不少省联社还出现“一把手”带头腐败现象，推进体制改革迫在眉睫。

探路：农信社改革有了新主角

“省联社不仅能管所有农合机构的人事和财务指标，一些大额贷款也要向审计中心——即省联社在地市的派出机构履行报备手续，相当于市级机构审批。”一位地方监管人士向证券时报记者介绍，作为农商行、农信社的管理机构，省联社权力极大。

农信社改革由来已久，省联社本身也是历次改革的产物。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》(以下简称“15号文”)，提出按照“地方政府负责”等要求加快农信社改制，省联社应运而生，代表省政府具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。

按照最初的构想，省联社由基层农信机构共同出资组建，由社员社代表组成社员大会作为省联社权力机构，进而从中选举出理事并组成理事会，通过理事会选举出理事长和其他高管成员。“但是，目前的情况是，省联社的理事长和主任均由省政府任命和委派。”国家金融与发展实验室副主任曾刚曾撰文称，这导致省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调日益明显。

“国有银行是总、分行层层管理，部门之间又相互牵制，内部还设纪检部门。省联社则不一样，它自己就是老大，有放款实权，外部监管插不进去，内部又缺乏制约，加上成立时间也很短，各种机制流程有缺陷，就很容易出现贪腐大案。”一位国有大行人士认为。

此轮农信社改革中，省联社成了被改革的对象。2021年工作会议中，银保监会提出“有序推进省联社改革试点”。随后，多省农信系统纷纷响应，表示要把握新一轮全国农信社改革发展机遇，省联社将成为此次改革的重点。

今年7月中旬，银保监会政策研究局负责人叶燕斐在国新办发布会上表示，截至目前，大多数省区已经报送了深化改革的方案，把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来。

一些省份已经先行一步。例如在今年年初，广东省的改革方案引起业内高度关注，被视为探路省联社的一个典范。该省的改革思路主要是分而治之，削弱省联社部分管理权力。具体而言，广东省内实力较强的农商行：深圳农商行、广州农商行、东莞农商行、顺德农商行分别通过输血控股一些其他行、社，形成四个银行集团，未被并入的行、社仍归属省联社管辖，从而将农信体系切割成五大板块，板块之间地位平等，共同接受省政府管理。

“下一步，银保监会将充分考虑各省区的实际情况，尊重地方党委政府的合理意愿，实事求是、因地制宜探索改革的不同模式，概括起来就是实事求是、因地制宜探索省联社改革。”叶燕斐表示。

争议：“大法人”还是“小法人”

“不同的省份经济基础不同，农合机构的经营状况也不同，省联社改革应该坚持走差异化之路。”前述地方监管人士向证券时报记者表示，各省是偏向“大法人”还是偏向“小法人”需要因地制宜。

该人士进一步表示，“有的地区农合机构风险相对较高，可以建立省联社统一法人，发挥规模效应，也可以通过政府注资、吸收社会资本、引进战略投资者等补充资本，壮大实力，增强抵御风险能力;有的省份经济发达，农合机构经营良好，可以实行小法人管理体制，有助于发挥经营灵活的优势和决策链条短的优势。”

关于“大法人”、“小法人”的选择也是近年来围绕省联社改革的一大争议焦点。这一争议的背后体现出的是改革中各方诉求的差异。

去年9月，央行金融稳定局局长孙天琦在首届中国金融四十人“曲江论坛”上透露，近两年很多地方政府在积极推动农信社改革，方案设计中，有的想成立一个省级全牌照农商行，对县域行、社进行参股或控股，有的想成立一个超级省级农商行，即“全省就这一个法人”，其他县域行、社归为其分行，并取消法人地位。

但他表示，中国现在不缺大银行，“所以这次信用社改革过程中，一定要保持农村信用社、县级农商行法人地位的稳定”。

金融监管部门更强调保持县域法人稳定，才能更好地发挥支农支小的作用;而地方政府则倾向减少法人，去年以来频频出现的农信社、农商行合并重组现象可为佐证。

“银保监会有‘县域法人不减少’这个说法，但现在许多地方政府也愿意选择合并的方式。”前述地方监管人士也向记者证实，这主要是为了降低小法人存在的风险，“全省大统一，一个法人好管理。”

“通过兼并重组的方式可以消灭掉高风险机构，以切实降低单体机构的风险，防止风险的传染和对地方经济发展带来的不利