随着劳动年龄人口总量的不断减少以及人口老龄化程度的不断提高，劳动力市场调控既要注重实现充分就业，也要致力于提高劳动生产率水平。“十四五”时期要迎接方兴未艾的新一轮科技革命的挑战，抓住其带来的发展机遇，进一步完善积极就业政策的实现方式。

一、促进劳动生产率

持续增长

中国的人口老龄化进程正在加速推进，由于1962年开始的“婴儿潮”一代在“十四五”时期开始达到领取养老金的年龄，因此，“十四五”时期养老金支付的压力比以往任何一个时期都要大。鉴于目前养老体系采取事实上的现收现付制度，养老金支付的基础严重依赖于就业人口的基金缴付水平，而后者则直接取决于劳动生产率水平的高低及其增长速度。

保持劳动生产率增长也是实现工资持续增长的基础。只有劳动生产率增长才能为不断完善收入分配格局提供物质保障，从而实现工资增长和劳动生产率增长的同步。

一方面，人口老龄化加速和收入持续增长的要求使得“十四五”时期劳动生产率增长的需求较以往任何一个时期都更加迫切;另一方面，经济结构和就业结构变化的趋势又使得劳动生产率增长变得更加困难，二者形成了悖论。

“十二五”和“十三五”时期结构变化的轨迹已经清晰地描绘出就业从第二产业向第三产业转换的趋势，“十四五”时期第二产业就业损失、依赖第三产业创造就业的格局也基本确定。然而，从第二产业和第三产业的劳动生产率变化情况看，化解“劳动生产率悖论”将是“十四五”时期面临的重大矛盾。

第三产业的劳动生产率和第二产业一直存在较为明显的差距，例如，“十五”时期第三产业的平均劳动生产率是第二产业的90.1%，到了“十三五”时期已进一步下降到80.3%。考虑到第三产业就业占比的大幅提升，就业结构对总体的劳动生产率增长的影响就更加明显。

可以预见，在“十四五”时期就业结构向劳动生产率更低的第三产业转换必然使得总体的劳动生产率增长速度放缓。在充分发挥市场机制决定性作用的基础上，通过政策干预促进劳动生产率增长也将成为“十四五”期间经济发展政策和劳动力市场政策的核心目标之一。

首先，要继续挖掘全要素生产率的增长潜力。从生产函数的角度(供给侧)理解劳动生产率的增长有三个来源：劳动时间、资本产出比、全要素生产率。显然，劳动时间的增长潜力有限，而且，随着经济发展和人民生活水平的提高，劳动时间逐步减少符合一般规律;资本产出比的提高依赖于投资的不断增长，在以往经济增长模式已经过度依赖投资的情况下，资本产出比提升的空间非常有限。因此，依赖于全要素生产率增长来提升劳动生产率几乎是“十四五”劳动生产率增长的唯一选择，其手段主要是推动劳动节约型的技术进步和推进市场化改革来提高生产要素的配置效率。

其次，“十四五”时期要加强技术进步，继续促进制造业部门劳动生产率的持续增长。如前所述，制造业部门是具有更高生产率的部门，继续发挥其生产率优势需要将传统制造业与新技术更好地融合，通过发展现代制造业提升劳动生产率。优化各种生产要素配置、促进分工和专业化、延伸制造业的产业链，是提升制造业部门生产率的重要途径。

第三，要着力提高服务业的劳动生产率。鉴于“十四五”时期的就业创造主要依赖于第三产业，服务业部门的劳动生产率增长将对总体劳动生产率提升起到决定作用。以往服务业部门生产率水平低于制造业的主要原因，是因为在第三产业内部生活服务等低端服务业占据较大比重，导致服务业部门总体生产率水平不高。在“十四五”时期提高服务业的劳动生产率可以从以下两个方面着手：其一，通过深化改革和扩大开放，大力发展生产性服务业等高端服务业(如金融服务、工业设计、创意产业等)，提升其在服务业就业中的比重;其二，以现代技术改造传统服务业，提升生活性服务业的劳动生产率，例如，利用互联网技术可以提升生活性服务业的效率，从而提高其劳动生产率。

二、积极应对新一轮

科技革命的挑战

“十三五”时期新技术在社会经济各部门的应用呈现爆发式增长：制造业部门的自动化程度大幅提升，突出体现为工业机器人密度的大幅增加。2013年制造业部门每万人使用工业机器人为2.66台，2018年增加到39.55台;互联网技术与第三产业的多个行业深度融合，推动了现金支付业务、平台经济、现代物流业等爆发式增长，并成为新增就业的重要来源;得益于算法、算力的大幅提升，大数据的迅速积累，以及无线通信技术的快速发展，人工智能技术方兴未艾，并极有可能在“十四五”时期与多个产业部门实现深度融合。因此，在“十四五”时期要充分重视这些新技术对劳动力市场带来的挑战，在相关制度和政策上做好准备。

(一)新一轮科技革命具有较强的劳动替代的属性

从这一轮新技术革命的特点看，对劳动的替代性要强于互补性，其产生的就业效应不容忽视。从经济发展的历程看，技术进步不断发生，是一个连续变量，但劳动替代性的技术在近年来加速发展是资本和劳动两种生产要素相对价格不断变化的结果。在“十二五”和“十三五”时期，劳动力成本迅速上升，在世