8月6日，中国人民银行在其发布的《2020年第二季度货币政策执行报告》中回顾了包商银行自2019年5月24日被接管之后的风险处置过程，并披露了将对包商银行提起破产申请，对原股东的股权和未予保障的债权进行依法清算。此外，相关人员的追责问责程序也将被启动。

破产程序开启

为最大程度保障广大储户债权人合法权益，维护金融稳定和社会稳定，人民银行、银保监会经过深入研究论证，决定由存款保险基金和人民银行提供资金，先行对个人存款和绝大多数机构债权予以全额保障。同时，为严肃市场纪律、逐步打破刚性兑付，兼顾市场主体的可承受性，对大额机构债权提供了平均90%的保障。

包商银行的破产程序一旦被开启，它将成为我国第一起经由司法程序完成市场退出的商业银行案例，可以说是具有标志性的意义。1998年，海南发展银行被央行宣布关闭，这是目前为止我国唯一的一家被监管部门宣布关闭的商业银行，但该行并未进入司法破产程序，而是走的行政清理程序。有意思的是，二十多年过去了，海发行目前仍处于行政清理的状态之中，最高法院裁判文书网上收录了不少历年以来以“关闭海南发展银行清算组”为当事人的诉讼案件（2020年的案件就有三起），此外网上还能检索到该“清算组”公开招聘工作人员的信息。

可以预见的是，包商银行的司法破产程序启动之后，将适用《企业破产法》来完成最终的债权债务清算，这可以避免上述海南发展银行长期以来“关而不退”的窘境。回顾过往，这并不是我国的商业银行陷入经营困境状态的首例，但由于银行业的历史与现实特殊性，在处置问题商业银行时一贯保持着高度审慎的姿态，出于控制系统性金融风险和稳定社会情绪的考量，轻易不会强制启动银行的市场退出程序。

审慎处置得当及时

的确，不同于一般的工商企业，具有较高风险外溢属性的各类金融机构，尤其是商业银行的市场退出所带来的社会成本会很高，一旦处理不慎就可能会出现“多米诺骨牌效应”，因此各国破产法对于金融机构破产程序的启动都适用特殊的法律规则。我国《企业破产法》也在第一百三十四条规定了“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请”。不同于破产法的一般性规定（债务人自身或其债权人可以向法院申请启动破产程序），在这里金融监管部门被赋予了申请金融机构破产的法定资格。如果再看到我国《商业银行法》第71条“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”这一规定，金融监管机构向法院申请启动商业银行破产的权利（权力）其实是具有排他性的。

此外，为了确保金融监管机构所主导的问题金融机构行政处置程序的顺利推进，我国《企业破产法》还规定了“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序”。

《企业破产法》和《商业银行法》的特殊规则自然是反映了“控制金融市场系统性风险”这一重要的公共政策目标，但我们也不能忘了，金融机构市场退出法律机制的设计还有必要兼顾另一公共政策目标，即“抑制道德风险”，避免因为公共资源的投入和对风险的兜底反而助长了一些金融机构本身及其债权人（包括存款人以及金融同业机构）不负责任的行为。为此，就要在金融市场，乃至全社会层面破除“银行不会倒闭”的陈旧共识。

正如巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》中所表述的，“银行业监管不能够，也不应当保证银行不会倒闭。在一个市场经济体中，倒闭就是作为风险承担的一个部分。”该委员会也认为“个别银行的经营失败并非是与保护金融体系和存款人利益的目标不兼容的”。

因此，成为我国第一家经由司法破产程序完成清算并退出市场的商业银行这一事实对包商银行而言自然是一个不幸的结局，但对于我国银行监管事业和银行法治事业的发展来说，则可以说是一个不应被低估历史意义的标杆案例。

包商银行司法破产程序的启动本身就是“抑制道德风险”这一公共政策目标的集中反映，可以成为整个金融市场的风险教育样本。不过，“打破刚性兑付”在这一案例中只能说是部分地、有限地适用。在进入司法程序之前的行政接管程序中，包商银行的大部分资产事实上已经实施了“政策性”剥离，在行政接管启动之时就宣布了“个人储蓄存款本息全额保障”以及“5000万元（含）以下的对公存款和同业负债，本息全额保障”，换句话说打破刚兑的范围仅限于5000万元以上的对公存款和同业负债（当然，这已经是很不容易了）。可以说，之后启动的包商银行破产清算程序并不会影响所有的个人储户以及大部分的机构债权人的利益，2005年开始实施的商业银行存款保险制度中“个人储户50万元人民币保障限额”的规定在此次个案中并没有被激活。

商业银行破产的法律规范需尽快完善

另外可以关注的一个制度问题是，目前我国关于商业银行破产的法律规范仍需要尽