完善公共数据开放共享机制

在“完善公共数据开放共享机制”部分，《方案》指出要“建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有序流通和共享”。

数字经济的发展离不开数据生产要素，而制约数据要素市场发展的一个主要问题是数据供给不足。由于数据作为准公共品的非竞争性和部分排他性等特征，又存在数据安全问题，导致数据产品存在价格趋于零、确权难和交易不积极等问题;这让传统的先确权再交易的方式不完全适用于数据产品，从而存在数据供给不足的问题。

在这样的背景下，推动公共数据开放共享，将有效缓解数据供给不足问题。

完善公共数据开放共享机制至少有如下三个好处：

一是可以降低数据资源获取成本。公共数据开放，使数据需求方无需或仅支付成本价格，从而可以降低交易成本;我国各地普遍要求政府编制数据开放目录，并在政府设置的数据开放平台上载明，可以降低搜寻和甄别成本;公共数据开放规则明确，数据供需双方的权利义务清晰，有利于降低合规成本。

二是提高公共数据利用效率，公共数据开放一方面是向市场提供数据资源，另一方面也是借助市场力量打破公共数据沉睡状态，使数据资源得到合理使用。政府可在不增加税收、节约财政资金的前提下，使公众能获取更多的产品服务。

三是有利于矫正数据要素市场失灵。政府一般通过监管和参与两种手段矫正市场失灵。目前，数据应用中非法获取、滥用等市场失灵频现，政府实行了诸多监管举措。但仅靠监管“一条腿走路”也会影响效率，并带来寻租等新的不公平，有必要打通另一途径——政府通过开放公共数据“参与”市场，在丰富数据要素供给的同时，为数据市场规范发展树立标杆。

建立健全数据流通交易规则

在“建立健全数据流通交易规则”部分，《方案》指出要“探索‘原始数据不出域数据可用不可见’的交易范式，在保护个人隐私和确保数据安全的前提下，分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用”。这其中有两个要点。

一是交易范式尽量实现原始数据不出域。这一交易范式符合当前数据生产要素确权难的现状。推动这一交易范式，可考虑将培育数据交易市场的重点落在培育基于数据价值的数据服务交易，谨慎推进基于明确数据权属的原始数据交易。一方面，这是由于数据生产要素的特殊性，导致明确一些数据的权属有较大的难度;二是用户信息，尤其是关于个人的姓名地址等敏感信息的原始数据，不宜明确归属于非用户个人的第三方;三是从国际经验看，欧美等国也没有将数据权属划归第三方企业或者数据分销商的制度安排。

二是分级分类、分步有序，可考虑通过发放数据牌照或者许可证来实现这一目标。具体来说，相关部门可考虑先划定发放数据牌照的范围，再结合数据信托与公共机构管理，通过发放分级牌照(或者数据许可证)的方式来规范数据共享与使用。由公共机构颁发数据许可证的做法在世界数据保护制度中有先例。例如，1973年瑞典《数据法》就规定设立数据审查委员会(DataInspectionBoard)负责立法的实施和个人数据的保护。鉴于数据确权的困难，将数据信托与公共机构管理相结合作分级数据牌照(或数据许可证)的制度安排，既可以保护用户对自身数据的所有权，又能促进数据的分享和使用，推动数据要素市场的培育。

这一制度安排需要推进以下方面的工作。

一是明确除了不需发放数据牌照之外的情况，数据企业均应持有不同级别的数据牌照。

二是数据牌照的类型分级可以按照基础数据的采集、分析、衍生数据的分析和研发等来分类。

三是要明确数据牌照的发放、限制使用与吊销流程。用户将数据委托给专门受理、判断和颁发数据牌照的公共机构，公共机构作为受托机构，要对申请的数据企业作个案审查以决定是否给数据企业分级数据牌照，并监督企业在事先约定的范围内共享和使用数据。通过分级牌照制度，获得牌照的企业可以在限定范围内使用数据以及根据上述数据产生的、数据牌照框架内允许的衍生数据。如果相关用户发现企业数据使用的实际行为超出许可证支持的设计范围，就能提请确权中心介入调查。如果认定数据企业违反相关约定，公共机构可以对牌照降级甚至吊销牌照。

四是发放数据牌照的制度安排需要明确数据主体和数据企业的权益保护和争端处理机制，也就是需要监管部门明确数字企业的哪些行为属于侵权行为并公布明确的数据争端处理流程。

拓展规范化数据开发利用场景

在“拓展规范化数据开发利用场景”部分，《方案》强调了要发挥领军企业和行业组织的作用，尤其是“在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，探索以数据为核心的产品和服务创新，支持打造统一的技术标准和开放的创新生态，促进商业数据流通、跨区域数据互联、政企数据融合应用。”

这一指引，反映了政府对数字时代的未来趋势有前瞻性的深刻把握。

数字时代，在不同场景中开发利用数据正在成为社会治理的核心，关于人的重要决定，如衣食住行、生老病死、就业失业、言论传播，越来越取决于不同场景中