我国历来高度重视耕地，1997年中央首提耕地“占补平衡”，至今已有26年。2021年自然资源部等三部门印发“166号文件”，首次提出耕地“进出平衡”。这两大关于耕地的政策，业内人士指出，不是替代关系，而是一脉相承，相互补充。它们的政策目标，分别是制止“非农化”、防止“非粮化”。

中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌接受第一财经记者采访表示，要有效破解耕地保护中的政策难点，需要准确理解耕地保护战略的出发点，科学认识耕地核心内涵，明确与耕地保护目标相衔接的耕地界定方法。

他提到，当前国家和农民关于耕地利用目标存在较大差异，关键在于将国家保障粮食安全和农民追求合理利益的耕地目标进行协同。同时，还需要界定一个结合耕地稳定生产能力和耕地利用状态协同的耕地概念，既满足国家发展对于粮食需要的目标，又满足农民追求经济利益的偏好。

“耕地利用方式多样性和不断转化是‘三调’反映的现实问题，也是以后耕地利用的趋势和方向，如果仍然按照‘所见即所得’的调查方法和仅针对现状耕地利用地表覆盖的保护方式是无法持续的，迫切要求从科学认知层面加强对于耕地内涵与界定的认识。”孔祥斌表示。

耕地利用目标存在差异

耕地保护政策制定的初衷是保护耕地的生产能力，生产能力是保障粮食安全的根本。

2017年我国启动“三调”，2020年全面完成。正是在2020年，国务院办公厅连续下发“24号文件”(坚决制止耕地“非农化”行为)、“44号文件”(防止耕地“非粮化”稳定粮食生产)。

在地方调研过程中，孔祥斌团队发现，国家和地方政府是“进出平衡”制度的主要推动者和实施者，国家目标是保障粮食安全，但农民考虑的是资源的利用效益，目前还缺少主动性和参与度，导致政策缺乏可持续性。这背后的原因是国家和农民之间关于耕地利用目标的差异。

具体来说，国家出于粮食安全的考虑，利用耕地的目标是希望产出更多粮食保障国家发展。而农民作为耕地利用的微观主体，出于经济利益的目标利用耕地，根据市场农作物价格导向调整种植作物，实现利益最大化。

孔祥斌称，为了弥补国家和农民在耕地利用目标的差异，地方政府成为“进出平衡”制度的责任主体，在实施“进出平衡”制度时不但付出了大量的人力物力，而且复垦资金来源缺乏保障等问题突出。经济效益决定着政策的可持续性，一旦地方政府难以负担“进出平衡”的费用，那么严格的耕地用途管制制度恐将无法持续。

值得关注的是，“三调”使用土地覆盖类型的调查方法，使得耕地调查结果是“所见即所得”的现状耕地，在耕地利用方式强烈变化和调整频率不断上升的大背景下，耕地概念和界定与国家战略需求存在一定差距。

孔祥斌认为，耕地界定不仅要考虑利用状态，更要考虑本身固有的生产能力。国家对耕地进行保护，本质上是对耕地生产能力的保护。然而，“三调”时界定耕地却以“所见即所得”的方式进行调查。由于现行政策都是保护现状耕地的，忽略了其他耕作层良好且具有生产能力的土地，致使耕地保护范围变窄，以及管理矛盾和冲突加剧，导致农民利用土地和配合政策实施的积极性降低。

三次全国土地资源调查

新中国成立以来，我国一共开展了三次全国土地调查。孔祥斌称，开展全国土地调查的主要目的，是掌握详实准确的土地资源数量与分布情况、国土利用现状和变化情况。在土地调查中，耕地的概念和认定是调查耕地数量的基础，合理的耕地概念和界定是形成数量结果的基础，直接影响到保护与管理的范围，对基于调查结果出台的政策具有重大影响。

实践表明，过去合理的耕地内涵既保障了粮食需求，又推动了经济发展。

“一调”始于1984年。彼时正处于改革开放初期，乡镇企业的快速发展和富裕的农民建房，导致了优质耕地资源快速减少。随着工业化的快速发展，“一要吃饭二要建设”的难题凸显。经过多年调查，查清我国耕地调查的数量为19.51亿亩。

在数量的基础上，我国出台了严格的制度，实施了《土地管理法》、建立了《基本农田保护条例》《退耕还林条例》、形成了“18亿亩耕地红线”保护战略、建立耕地“占补平衡”制度，我国耕地保护制度体系基本建成。

孔祥斌称，在“一调”过程中，农民种植粮食收益较高，利用耕地的方式较为单一，几乎不存在土地利用方式的调整，因此根据“所见即所得”的调查方式并依据这一调查结果制定的政策在“保安全”和“保发展”的目标上起到了重要作用。

“二调”始于2007年。尽管“一调”成果在保障国家粮食安全和推动工业化及城市化过程中发挥了巨大作用，但随着时间推移，“一调”技术手段相对落后、调查时间较长，在完整性、现势性、准确性等方面存在一定缺陷，难以满足国家耕地保护要求，需要更准确的数据为国家出台耕地保护政策提供支撑。

考虑到农民在利用中频繁的调整和耕地生产能力稳定性问题，在“二调”中，对耕地概念进行了优化，增加了可调整地类。“二调”的耕地数量为20.31亿亩。在此基础上，我国对耕地保护政策进行了调整，在坚持基于“一调”形成的耕