2015年6月，国家能源局联合工信部、国家认监委印发《关于促进先进光伏产业技术产品应用和产业升级的意见》，正式提出实施光伏发电“领跑者”计划，并拟通过示范带动，加速促进光伏技术进步和产业升级，推进成本下降、电价降低、补贴减少，尽早实现平价上网。

截至目前，国家能源局已组织开展了三批领跑者项目和三个奖励激励项目建设，总规模1450千瓦。

整体而言，已经批复的光伏领跑者基地多数实现并网，总体效果显著。一方面，光伏领跑者基地通过电池组件转换效率“设槛”，采用先进光伏产品，引导了光伏制造业整体技术水平的提升，并直接推动了光伏技术成本减少90%；另一方面，项目通过竞争性配置获取合理电价，促进产业竞争力提升的同时，有效降低了补贴，目前行业全面平价上网已近在咫尺。

不过，技术成本持续下降的同时，非技术成本仍是制约平价上网、乃至未来低价上网的重要因素。非技术成本包括土地税费、电网接入费用、外线建设费用和融资成本等。而领跑者项目并不例外，包头光伏领跑者基地“补税”风波的出现便是典型案例。

近年来，土地“两税”（土地使用税和耕地占用税）问题，如一把利剑悬于光伏企业头顶，饱受业内诟病。对此，国家相关部门频频出台优惠政策，旨在帮助企业减轻负担，为企业创造一流营商环境。