谢思平是中国智力残疾人及亲友协会(简称“中国智协”)的前行政总监，她一直在为老年人寻找残障子女的托孤方案。

今年6月1日，信托业“三分类”新规实施，“特殊需要信托”被单列出来，点燃了谢思平的希望。但在与多家信托公司沟通后，谢思平失望而归：“信托公司只管钱，不管其它财产，不管事，更不管人，就是一个‘出纳’的角色。”谢思平认为，现在的特殊需要信托，与“受人之托、忠人之事”的信托本源还有着相当的距离。

像谢思平一样对信托有综合需求的群体还有很多，他们在市场上难以匹配到产品和服务。长期以来，中国信托业发展偏重投资理财，服务信托未能壮大，民事信托、公益信托前进缓慢。究其根源，与信托法相关条文不够明确、落地的配套制度不完善等因素有关。

近期，在全国人大常委会公布的2023年度立法工作计划中，《信托法》修订依然没有被纳入，学界和业界关于完善信托法的呼声再起。

信托法22年未修订

根据全国人大常委会公布的2023年度立法工作计划，今年审议项目为35件，预备项目25件。其中，商业银行法修订草案、中国人民银行法修订草案、保险法修订草案等金融领域的法律均被纳入预备审议清单。

然而，实施22年尚未修订过的信托法，今年依然不在立法工作计划之列。一部法律实施22年没有修订，在法律体系中并不多见。22年间，中国经济社会发生了巨大变化，信托法却未能与时俱进。

南京大学法学院教授张淳表示，尽管信托法实施了20多年，但在相当多的法院，很少以信托法作为依据裁判案子。由于没能在法律实务中普遍适用，信托法的运用面较窄，成为了一部被束之高阁的“休眠法”。

究其原因，在中央财经大学副教授董新义看来，信托法是一部民法的特别法，在法官的认知里仍然较为陌生，一些信托关系的纠纷中，法官仍习惯于用传统的合同法或民法典等民事法律法规来裁判。

有学者曾统计，截至2017年底，在裁判文书网中，对“信托纠纷”这一案由，以“中华人民共和国信托法”为关键词对判决书“裁判理由及依据”部分进行检索，得到的数据仅有几百条。各级人民法院在审理信托纠纷时，将信托法作为裁判依据的案件少之又少。这对于一部在民商法体系中占据重要地位的特别法的适用来说，是罕见和反常的。

上海交通大学凯原法学院副教授徐卫表示，信托法被边缘化，对信托当事人的权利造成了损失，不利于司法裁判公平正义的彰显。

对于信托法修订的呼声由来已久。

2001年4月28日，信托法在第九届全国人大常委会第21次会议上获得通过。信托法起草组成员之一的周小明在旁听完这次会议后，说了一句话：“信托法通过之日，就是信托法需要修改之时。”

何出此言?周小明对信托百佬汇记者解释，信托法是英美法系的产物，作为舶来品引入中国后，其财产权“双重所有权制度”与我国民法中“一物一权”的所有权概念存在一定的冲突。对于如何解决这个冲突，当时各界存在一定的分歧。为了照顾各方意见，让信托法顺利出炉，当时对一些问题进行了模糊处理。信托法出台经历了八年起草、三次审议，相关部门付出了大量心血，最终获得通过，大大推进了我国信托法治工作，即便在当时看来这是一部不完美的法案。

多年以来，各界一直存在修订信托法和完善信托配套制度的声音。2010年，原银监会就开始做信托法的修法评估，重点研究公益信托和民事信托。2012年，中国人民银行原副行长吴晓灵在任全国人大财经委副主任委员时，曾致力于推动信托法修订。

2021年全国两会期间，全国政协委员、中国证监会原主席肖钢提交了“尽快修订信托法，完善信托的基本法律制度”的提案。同年，中国人民银行条法司对信托法修订进行了评估工作，协调多部门进行讨论。但各种努力，都没能推动信托法修订工作纳入立法议程。

在信托百佬汇记者的采访中，中国政法大学信托法研究中心主任赵廉慧、中南民族大学金融法研究中心主任陈雪萍、中国残联主席团委员王向前均认为，信托制度在经济和社会领域都有非常急迫和重要的需求。但是，信托法长期没有修订严重滞后于社会发展。他们呼吁，尽快将信托法的修订列入全国人大的立法规划，为我国的社会治理现代化提供强有力的制度工具。

今年，第十四届全国人大常委会将出台5年立法规划。如果信托法修订不能纳入未来5年立法计划中，意味着未来5年启动修订的希望依然渺茫。

跛足行路难

中国信托业发端于1979年成立的中国国际信托投资公司。周小明曾描述，2001年信托法出台之前，“信托公司除了没有干信托，什么都干了”。信托法起草的初衷，是为了规范信托业的发展，建立健全我国金融法律体系。

世纪之交，在经历了第五次清理整顿后，信托业定位于“主营信托业务的金融机构”，采取特许经营制度，同期信托法的出炉，为信托业的发展提供了法律依据，大大促进了商事信托的兴起。截至2023年一季度末，我国信托资产规模为21.22万亿元，与银行、保险、证券业构成了金融业四大支柱。

信托法起草之际，我国民事信托还没有太多实践，立法机关出于谨慎起见，没